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La manovra dà il via definitivo all'ufficio parlamentare di bilancio

di Paolo Canaparo

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L Esclusivo per Quotidiano Enti Locali & PA

La recente presentazione della manovra finanziaria ha segnato il definitivo avvio dell’attività dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio (Upb). Il fondamento di tale ufficio nell'ordinamento italiano è rinvenibile nella legge costituzionale n. 1 del 2012, che introduce nella Costituzione il principio dell'equilibrio dei bilanci delle pubbliche amministrazioni (articolo 5, lettera f)). La legge costituzionale rinvia ad una successiva legge (legge n. 243 del 2012, c.d. legge rinforzata) che, tra le altre cose, istituisce, all’articolo 16, tale nuovo organismo e ne regola le caratteristiche principali: la composizione dell'organo di vertice, il mandato, la dotazione di risorse umane e strumentali, l'accesso all'informazione. La legge rinforzata chiarisce che l'Ufficio  effettua  analisi,  verifiche  e  valutazioni  in  merito  a:  previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica e impatto macroeconomico dei provvedimenti legislativi di maggior rilievo; andamenti di finanza pubblica, anche per sottosettore, e osservanza delle regole di bilancio; attivazione e utilizzo di alcuni istituti previsti dal nuovo quadro di regole europee (in particolare, il meccanismo correttivo e l'autorizzazione in caso di evento eccezionale); sostenibilità della finanza pubblica nel lungo  periodo  e  ulteriori  temi  economico-finanziari  rilevanti  ai  fini  delle  predette attività. L’Ufficio, infine, predispone analisi e rapporti anche su richiesta delle Commissioni parlamentari competenti in materia di finanza pubblica.

Le prescrizioni europee
La sua istituzione trova origine nelle prescrizioni europee per la costituzione di una nuova governance economico-finanziaria che hanno, tra l’altro, imposto l’istituzione di organismi indipendenti simili a quelli presenti - seppur nella diversità delle soluzioni organizzative - da tempo in vari Paesi. Nel 2011 la Direttiva relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri (2011/85/Eu), facente parte del c.d. Six-Pack, cioè del pacchetto di modifiche alla richiamata governance economica europea, ha richiamato il pericolo – più volte sottolineato dalla Commissione europea – di previsioni macroeconomiche poco realistiche e distorte in senso ottimistico, che possono compromettere l’efficacia della programmazione di bilancio e così danneggiare la credibilità dell’impegno alla sostenibilità delle finanze pubbliche. Qui per la prima volta nella normativa europea, vengono citate le istituzioni di bilancio indipendenti e il loro ruolo nella decisione di bilancio nazionale. Già in questa Direttiva la nozione di indipendenza viene definita come indipendenza funzionale dalle autorità di politica di bilancio. Il regolamento successivo, approvato nel 2013, facente parte del c.d. Two-Pack (Reg(Eu)473/2013) ha richiesto poi in modo esplicito l’operatività di uno o più organismi indipendenti in ciascuno Stato membro. Il Regolamento ne specifica puntualmente i compiti. Con riferimento alle previsioni macroeconomiche, chiarisce che i quadri di bilancio devono essere basati su previsioni indipendenti e, a tal fine, ciascuno Stato membro deve indicare se le proprie stime sono state prodotte o validate (endorsed) da un organismo indipendente. Il Regolamento prevede, poi, che gli organismi indipendenti abbiano la funzione di monitorare il rispetto delle regole di bilancio e di fornire valutazioni su una serie di aspetti della finanza pubblica.

La composizione e il rapporto dell’Ufficio parlamentare di bilancio con il ministero dell'Economia e delle finanze
Il richiamato articolo 16 della legge 243 del 2012 stabilisce che l’Upb ha sede presso le Camere e opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione, ha una composizione collegiale di tre membri, di cui uno con funzioni di presidente, nominati d’intesa dai Presidenti delle Camere nell’ambito di un elenco di dieci soggetti con competenza, a livello sia nazionale che internazionale, in materia di economia e finanza pubblica indicati dalle Commissioni bilancio di ciascuna Camera, a maggioranza dei due terzi dei rispettivi componenti. I membri, la cui opera è incompatibile con altre attività professionali, durano in carica 6 anni, salvo che siano revocati per gravi violazioni dei doveri d’ufficio, e non possono essere confermati.
A un protocollo d’intesa stipulato  con il ministero dell’economia e delle finanze del 15 settembre 2014 è stata rimessa la disciplina delle modalità di trasmissione delle informazioni necessarie per svolgere i compiti della validazione delle previsioni macroeconomiche e della valutazione della finanza pubblica. Riguardo alle previsioni macroeconomiche, le variabili oggetto di validazione sono il tasso di crescita nominale e reale del Pil, delle principali componenti della domanda  interna  e  delle  importazioni  e  delle  esportazioni,  i  redditi  da  lavoro dipendente, le principali variabili del mercato del lavoro. Il ministero dell’economia e delle finanze fornisce all'Upb le proprie previsioni, oltre che su queste variabili, anche su tutte quelle necessarie per il calcolo del prodotto potenziale e dell'output gap (che, tuttavia, non sono oggetto di validazione).
Il protocollo disciplina anche lo scambio di informazioni che si conclude con la presentazione del Documento programmatico di bilancio da parte del Governo. Secondo la legge, la Nota di aggiornamento al documento di economia e finanza va presentato al Parlamento entro il 20 settembre, il richiamato documento alla Commissione europea entro il 15 ottobre (la stessa data prevista dalla legislazione italiana per la presentazione al Parlamento dei disegni di legge di stabilità e di bilancio). In questo ultimo documento, il Governo è chiamato ad esporre (si tratta di un'innovazione rispetto al passato) due quadri macroeconomici: tendenziale e programmatico. Il tendenziale incorpora le previsioni di finanza pubblica a legislazione vigente, mentre il quadro programmatico sconta gli effetti delle misure di finanza pubblica che il Governo intende adottare con il disegno di legge di stabilità. L'Upb deve validare entrambi i quadri, sebbene la normativa europea richieda solo la validazione delle previsioni programmatiche.
In concreto, il processo di validazione prevede una serie di passaggi. Per  ogni  insieme  di  previsioni, il  protocollo prevede la valutazione da parte dell’Upb, l’eventuale formulazione di rilievi, la discussione con il Mef per arrivare a una riconciliazione, la redazione di una versione definitiva delle previsioni. Secondo il protocollo d'intesa, la validazione del quadro tendenziale deve avvenire entro il 29 settembre (prima della pubblicazione nella Nota), mentre quella del quadro programmatico entro il 14 ottobre (prima della presentazione del Documento programmatico di bilancio). Per quanto riguarda, invece, la validazione delle previsioni programmatiche, che includono gli effetti della manovra di finanza pubblica sul quadro macroeconomico, il Mef non è chiamato a fornire le stime prima della pubblicazione nella Nota. Il processo di validazione parte subito dopo e si sviluppa secondo la stessa sequenza vista per le previsioni tendenziali: valutazione dell’Upb, eventuale formulazione di rilievi, elaborazione di una versione definitiva delle previsioni. Il tutto deve concludersi in tempo utile per l’invio alla Commissione europea del Documento programmatico di bilancio, il 15 ottobre. Per quantoconcerne  i  profili  di  riservatezza dell’intero  processo, con riguardo  alle  informazioni  trasmesse  e  alla  convergenza  sulle ipotesi tecniche che sottostanno alle stime, il protocollo ribadisce esplicitamente il carattere di riservatezza delle informazioni trasmesse dal Mef all’Upb (prima  della  loro  pubblicazione  da  parte  del  Mef)  e  impegna  l’Upb  a  rendere pubbliche le proprie valutazioni sulle previsioni macroeconomiche solo dopo la conclusione del processo di validazione. 

 

 


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