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Prorogato al 2014 l'uso di proventi concessori per le spese correnti

di Marco Rossi

Numerose le novità che arrivano, per gli enti locali, dalla conversione del Dl 35/2013, che non interessano soltanto il pagamento dei debiti progressivamente accumulati ma altresì molteplici aspetti e profili gestionali, con un impatto significativo anche sul bilancio 2013.
Approvazione bilancio
A tale proposito, anzi, è subito da segnalare il rinvio dal 30 giugno 2013 al 30 settembre 2013 del termine di approvazione del documento previsionale, così accogliendo le molteplici istanze provenienti dal mondo delle autonomie locali, giustificate dalla consistente e continua evoluzione normativa.
La dinamicità caratterizzante ormai da diverso tempo il quadro di finanza pubblica con cui gli enti locali, in particolare i comuni, devono confrontarsi (ivi incluse le problematiche del patto di stabilità interno) rende oltremodo difficile realizzare un'efficace programmazione strategico-operativa ed economico-finanziaria, richiedendo sistematicamente lo slittamento dei termini di approvazione del bilancio, con le conseguenti criticità dal punto di vista gestionale derivanti dall'esercizio provvisorio.
Basti pensare alle problematiche che hanno interessato, dall'anno scorso, la principale entrata degli enti comunali (Imu), per cui anche recentemente, con il Dl 54/2013, vi sono stati interventi normativi e solo qualche giorno fa si è giunti alla definizione delle modalità di regolazione del 2012.
Per effetto della novella normativa (che ha modificato la legge 228/2012) gli enti hanno quindi ancora a disposizione tre mesi per l'approvazione del bilancio di previsione 2013 e del bilancio pluriennale 2013/2015, dovendosi – come anticipato – provvedere entro e non oltre il prossimo 30 settembre.
E' da rilevare, peraltro, al riguardo, che il legislatore è intervenuto, sul punto e ripetutamente, con "eccessivo zelo", essendo, ai sensi dell'articolo 151 del Tuel, semplicemente necessario un decreto del Ministro dell'Interno.
Considerando che, a causa di tale slittamento, il termine ultimo per l'approvazione del bilancio viene a corrispondere alla scadenza ordinamentale (contenuta nell'articolo 193 del Tuel) per il provvedimento di salvaguardia degli equilibri di bilancio, è opportunamente introdotta una disposizione transitoria, destinata ad evitare l'adozione di atti e provvedimenti privi di effettiva e sostanziale utilità, nella logica dello snellimento dell'azione amministrativa.
Si stabilisce, infatti, che ove il bilancio di previsione sia deliberato dopo il 1° settembre, limitatamente al solo esercizio 2013, è facoltativa l'adozione della delibera consiliare di salvaguardia degli equilibri di bilancio, posto che siffatto documento è stato approvato poco prima evidentemente rispettando il principio del pareggio, con un provvedimento che, a questo punto, fatti salvi casi particolari, assorbe anche i contenuti del riequilibrio.
Patto verticale incentivato
Significative modifiche, inoltre, sono state apportate alla disciplina del patto verticale incentivato contenuta nell'articolo 1, commi 122 e seguenti, della legge 228/2012 che, tra l'altro, è esteso all'esercizio 2014.
Anzitutto, è ampliata la dimensione dell'incentivo attribuito alle regioni (a statuto ordinario, oltre che alle regioni Sicilia e Sardegna) che, a fronte di un importo iniziale di 800 milioni di euro, è rideterminata, per ciascuna annualità 2013 e 2014, nell'ammontare complessivo di 1.272.006.281 euro (da attribuire, sempre, in funzione dell'83,33% degli spazi ceduti agli enti locali).
Tale importo è anche ripartito tra le diverse regioni in un'apposita tabella, che sostituisce quella contenuta nella Legge di Stabilità 2013 che, ovviamente, faceva riferimento al beneficio inizialmente previsto: tale distribuzione, che attribuisce 318.001.570 euro in relazione agli spazi finanziari ceduti alle province e 954.004.710 euro in relazione agli spazi ceduti ai comuni, potrà tuttavia essere modificata mediante un accordo da sancire, entro il 30 giugno 2013, nell'ambito della Conferenza Permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano.
Piccoli comuni
Peraltro, nell'ambito di tale rimodulazione, è anche stabilito che almeno il 50% degli spazi finanziari ceduti ai comuni debba essere destinato agli enti con popolazione compresa tra 1.000 e 5.000 abitanti, entrati per la prima volta nel perimetro di applicazione del patto di stabilità nel 2013, i quali ottengono così un importantissimo aiuto nel perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica assegnati.
Cambiano altresì, e si tratta di una modifica del tutto significativa e rilevante, le spese che, ai fini del patto di stabilità interno, possono essere "coperte" mediante gli spazi ceduti attraverso il meccanismo del patto verticale incentivato.
La soluzione accolta dalla Legge di Stabilità 2013 (che ne prevedeva la destinazione al pagamento di residui passivi in conto capitale in favore dei creditori) è stata infatti superata, essendo ora tale beneficio orientato al "pagamento di obbligazioni di parte capitale assunte", non solo – quindi – in conto residui.
Tale evoluzione è orientata a garantire il migliore coordinamento con la manovra straordinaria di smaltimento dei debiti maturati al 31 dicembre 2012 (in quanto liquidati ovvero corrispondenti a fatture emesse a tale data), visto che molto residui in conto capitale saranno comunque pagati mediante l'utilizzo degli altri spazi resi disponibili dal provvedimento adottato.
Per garantire lo svolgimento dei nuovi adempimenti, tra l'altro, è anche rinviato al 30 giugno 2013 (dal 31 maggio 2013, che costituisce la scadenza inizialmente definita) il termine entro il quale le regioni devono comunicare al Ministero dell'Economia e delle Finanze, con riferimento a ciascun ente beneficiario, gli elementi informativi occorrenti per la verifica del mantenimento dell'equilibrio dei saldi di finanza pubblica (per il 2014 il termine è, invece, confermato nel 31 maggio).
Utilizzo proventi concessori
Rispetto alla programmazione di bilancio è fondamentale anche ricordare la proroga, fino al 2014, della possibilità di utilizzare i proventi concessori per il finanziamento di spese di parte corrente.
Come si ricorderá la legge 228/2012 aveva tentato di orientare la gestione finanziaria degli enti locali nella direzione opposta, con l'obiettivo di garantire un migliore equilibrio strutturale della parte corrente, abrogando una serie di disposizioni che consentivano di destinare al finanziamento di spese di correnti le plusvalenze derivanti dalla dismissione di beni patrimoniali e non reiterando la deroga (vigente fino al 2012) per l'utilizzo di una quota dei proventi concessori.
Ad evidenza tale impostazione, discontinua rispetto al passato, è risultatata non del tutto coerente con le difficoltà caratterizzanti il sistema delle autonomie locali, ormai "abituato", in taluni casi, a fruire della possibilità di destinare una quota di proventi concessori per il finanziamento di spese correnti, tenendo conto altresì delle difficoltà caratterizzanti la finanza pubblica.
Ed in effetti già con la legge 10/2013 è stata introdotta una disposizione, formulata (invero) in modo infelice, che prevedeva la destinazione delle maggiori entrate (?) derivanti dai contributi per il rilascio dei permessi di costruire e dalle sanzioni alla realizzazione di opere pubbliche di urbanizzazione, di recupero urbanistico e di manutenzione del patrimonio comunale in misura non inferiore al 50% del totale annuo.
Ora, con la legge di conversione del Dl 35/2013 si estende fino al 2014 (di conseguenza la disposizione non dispiega effetto per l'ultima annualità del bilancio pluriennale) la disciplina recata dalla legge 244/2007 secondo la quale i proventi delle concessioni edilizie e delle sanzioni previste dal testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (di cui al Dpr 380/2001), possono essere utilizzati per una quota non superiore al 50% per il finanziamento di spese correnti e per una quota non superiore ad un ulteriore 25% esclusivamente per spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale.
Dovrebbe essere così più agevolmente assicurata la possibilità, da parte degli enti locali, di perseguire gli equilibri richiesti in vista della formazione del bilancio di previsione 2013 che, anche per le difficoltà caratterizzanti da tempo il sistema della finanza pubblica, non si presenta certamente scevro da criticità ed incertezze oltre che da una cronica scarsità di risorse a disposizione.
Risorse
Del resto proprio la legge di conversione del Dl 35/2013 torna proprio sul tema delle attribuzioni spettanti agli enti locali, intervenendo sia sulle modalità di ripartizione dei "tagli" della legge 135/2012 (cosiddetta "spending review") sia sui criteri, semplificandoli, per la distribuzione del fondo di solidarietà comunale che, come noto, ha sostituito il fondo sperimentale di riequilibrio.
Con riferimento al primo aspetto, concernente le riduzioni disposte dalla legge 135/2012, si stabilisce ora che, a decorrere dal 2013, la quota di competenza di ciascun comune sarà determinata, con un decreto ministeriale di natura non regolarmentare, in proporzione alla media delle spese sostenute per consumi intermedi nel triennio 2010/2012, desunte dal SIOPE.
Di conseguenza, la deteterminazione avviene assumendo un dato triennale (anziché annuale, come in precedenza, con riferimento al solo esercizio 2011) con una soluzione che dovrebbe evitare i possibili impatti anomali derivanti dall'andamento eccezionale o straordinaria di talune voci considerate nell'ambito dell'(unico) esercizio preso in esame per eseguire la ripartizione.
in più, sempre per evitare possibili effetti iniqui derivanti dall'applicazione del criterio prescelto, è introdotta altresì una clausola di salvaguardia: in forza di quest'ultima, in particolare, la riduzione per abitante di ciascun ente non può assumere un valore superiore al 250% della media costituita dal rapporto tra le riduzioni calcolate sulla base dei dati SIOPE 2010/2012 e la popolazione residente di tutti i comuni, relativamente a ciascuna classe demografica prevista dall'articolo156 del Tuel.
Con riferimento al secondo profilo, riguardante i criteri per la distribuzione del fondo di solidarietà comunale, si introducono (limitatamente al periodo 2013) alcune semplificazioni rispetto ai criteri da utilizzare, invero piuttosto articolati, secondo la Legge di Stabilità 2013 (228/2012).
Quest'ultima, infatti, richiedeva di tenere conto congiuntamente:
1) degli effetti finanziari derivanti dalla nuova destinazione del gettito Imu (con riguardo alla soppressione della quota statale ed alla devoluzione allo Stato della quota derivante dai fabbricati di cat. D);
2) della definizione dei costi e dei fabbisogni standard;
3) della dimensione demografica e territoriale;
4) della dimensione del gettito dell'imposta municipale propria ad aliquota base di spettanza comunale;
5) della diversa incidenza delle risorse soppresse (FSR) sulle risorse complessive per l'anno 2012;
6) delle riduzioni della "spending review";
7) dell'esigenza di limitare le variazioni, in aumento ed in diminuzione, delle risorse disponibili ad aliquota base, attraverso l'introduzione di un'appropriata clausola di salvaguardia.
Per effetto della novella normativa introdotta, in particolare, per il 2013 saranno assunti esclusivamente i criteri che prendono in considerazioni gli effetti delle nuove destinazioni del gettito Imu, l'incidenza delle risorse soppresse e l'entità delle riduzioni derivanti dalla "spending review" nonché la "clausola di salvaguardia" ed i dati stimati ad aliquota base sempre dell'Imu.
Nessuna influenza avranno - invece - gli altri parametri inizialmente adottati, come i costi ed i fabbisogni standard ovvero la dimensione geografica e territoriale, la cui considerazione – peraltro – non si presenta certamente agevole ed anzi si presta sovente a letture ambivalenti.
Imu categoria D
Rispetto alla destinazione del gettito Imu, tra l'altro, con specifico riguardo agli immobili ad uso produttivo classificati nel gruppo D, è anche precisato, nel provvedimento, che la riserva della quota statale non trova applicazione con riferimento ai beni posseduti dai comuni e che insistono sui rispettivi territori.
Si tratta, ad evidenza, di una scelta opportuna che evita una consistente penalizzazione a carico dei comuni che possiedono immobili rientranti nella tipologia indicata, i quali sarebbero altrimenti "incisi" da imposizione a favore dello Stato.
Inoltre, è puntualizzato che la stessa riserva non trova neppure applicazione in relazione ai fabbricati rurali ad uso strumentale ubicati nei comuni classificati montani o parzialmente montani di cui all'apposito elenco predisposto dall'ISTAT.
In proposito, è anche chiarito (seppure tale soluzione poteva considerarsi già acquisita in via interpretativa) che le attività di accertamento e riscossione sono svolte dai comuni, ai quali spettano le maggiori somme conseguenti a titolo di imposta, interessi e sanzioni.
Contribuzione
Al riguardo, è anche da segnalare l'attribuzione di una contribuzione aggiuntiva (di 330 milioni per il 2013 e 270 milioni per il 2014) a favore dei comuni che, nelle annualità 2012 e 2013, hanno registrato il maggiore taglio di risorse a causa dell'assoggettamento degli immobili direttamente posseduti nel proprio territorio (fenomeno emerso, ovviamente, a livello di stime ministeriali).
Tale importo è ripartito tra i comuni interessati con decreto del Ministero dell'Interno (di concerto con il Ministero dell'Economia e delle Finanze), da adottare entro 60 giorni, sulla base delle stime di gettito Imu correlate proprio agli immobili posseduti dai comuni nel proprio territorio. E da sottolineato che l'ammontare assegnato a ciascun ente locale non è rilevante ai fini della formazione del saldo finanziario rilevante per il patto di stabilità interno.
Divieto di acquisto immobili
Infine, sempre sul fronte delle interpretazioni, la legge di conversione del Dl. 35/2013 interviene altresì a chiarire la portata del generale divieto (posto dalla legge 228/2012) di acquistare immobili a titolo oneroso e di stipulare contratti di locazione passiva, salvo che si tratti di rinnovi di contratti, ovvero che la locazione sia stipulata per acquistare, a condizioni più vantaggiose, la disponibilità di locali in sostituzione di immobili dismessi ovvero per continuare ad avere la disponibilità di immobili venduti.
Al riguardo, infatti, si era posto il problema del perimetro applicativo del vincolo, considerando che numerose indicazioni delle Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei Conti (tra le prime si veda la pronuncia n° 9/2013 della Sezione della Liguria) avevano accolto una logica interpretativa piuttosto estensiva, destinata a ricomprendere nel "blocco" altresì le procedure espropriative di cui al Dpr 327/2001 e le "permute", pur non generando, queste ultime, esborsi finanziari.
Si trattava, invero, di una soluzione estremamente restrittiva, che poteva determinare effetti negativi anche sulla realizzazione delle opere pubbliche programmate, con le naturali conseguenti rispetto ai servizi erogati alla collettività di riferimento.
Inoltre, vi era il problema, del tutto transitorio, delle compravendite già definite (eventualmente mediante la sottoscrizione dei contratti preliminari) prima del 31 dicembre 2012 e da perfezionarsi formalmente nel corso del 2013, per cui – parimenti – l'interpretazione della magistratura era restrittiva, in quanto riteneva che la disposizione della Legge di Stabilità introducesse una fattispecie di impossibilità giuridica sopravvenuta per "factum principis".
La legge di conversione del Dl 35/2013 mira ora a risolvere, con un'interpretazione autentica, tali problematiche operative, affermando che il divieto «non si applica alle procedure relative all'acquisto a titolo oneroso di immobili o terreni effettuate per pubblica utilità … nonché alle permute a parità di prezzo e alle operazioni di acquisto programmate da delibere assunte prima del 31 dicembre 2012 dai competenti organi degli enti locali e che individuano con esattezza i compendi immobiliari oggetto delle operazioni e alle procedure relative a convenzioni urbanistiche previste dalle normative regionali e provinciali».


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