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Finanza di progetto e beni culturali: cresce in Italia il partenariato pubblico privato

di Tiziana Lai

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L Esclusivo per Quotidiano Enti Locali & PA

Il partenariato pubblico privato (Ppp) è una modalità di realizzazione o gestione di un’opera pubblica, o di un servizio pubblico, di cui la Pubblica amministrazione è responsabile e che prevede il finanziamento attraverso l’utilizzo di capitali privati.
Il Ppp ha origine nell’affermazione dei principi del new public management di matrice anglosassone e si riferisce al ricorso a pratiche di privatizzazione ed esternalizzazione delle funzioni pubbliche, dirette a garantire l’efficienza e l'efficacia della spesa pubblica.
Le forme di Ppp sono caratterizzate da contratti o convenzioni di lunga durata dove la Pa ha la funzione di regolare, organizzare e controllare l’attività oggetto dell’accordo, la cui esecuzione e gestione spettano all’operatore economico privato.
Tra le forme di Ppp, la finanza di progetto (Fp) consiste nel finanziamento di un progetto in grado di generare, nella fase di gestione, flussi di cassa sufficienti a rimborsare il debito contratto per la sua realizzazione e a remunerare il capitale investito.

Il mercato del Ppp in Italia
In base ai dati disponibili dell’Osservatorio nazionale del partenariato pubblico privato il mercato del Ppp in Italia è in crescita: tra il 2002 e il 2011 si è assistito al progressivo aumento dell’utilizzo delle varie forme di Ppp. Nel 2002 gli appalti tradizionali erano il 97% del totale, corrispondenti al 72% del valore di gara, mentre nel 2011 le quote sono risultate rispettivamente pari al 74% e al 32%. Nell’arco degli stessi anni la quota di Ppp è passata dal 6% (2002) al 44% (2011) degli importi di gara per opere pubbliche corrispondenti rispettivamente al 1% e al 17% degli interventi. In valori assoluti tra gennaio 2002 e dicembre 2010 il numero di gare indette in Ppp è stato pari a 10.617 per un valore complessivo di 52,8 miliardi di euro.

Gli ostacoli alla sua diffusione
Dal confronto con il Regno Unito che, con circa 800 contratti eseguiti o in corso d’esecuzione dalla metà degli anni ’90 e circa 100 miliardi di euro di importo globale, prevalentemente nel settore dell’edilizia, è attualmente all’avanguardia tra i Paesi che ricorrono al Ppp nel panorama europeo, si possono evidenziare alcuni aspetti che ostacolano la diffusione del Ppp in Italia. Nel Regno Unito lo sviluppo di questa modalità di finanziamento è dovuto principalmente all'applicazione di contratti standard e al fatto che le Amministrazioni hanno un accordo diretto con gli istituti di credito, questo fa sì che sia ridotto il rischio di mancata stipula del contratto di finanziamento e che esso avvenga dopo la cantierizzazione, quando il contributo pubblico è già stato erogato. In Italia al contrario i contratti non sono standardizzati e c'è una maggiore difficoltà per i privati a reperire finanziamenti che, in generale hanno una durata inferiore e per i quali sono richieste maggiori garanzie da parte delle banche.

Le criticità nel campo dei beni culturali
Dal punto di vista economico-finanziario i beni culturali possono classificarsi tra i progetti “tiepidi”, in quanto la remunerazione generata attraverso i ricavi da utenza non è di norma sufficiente a remunerare adeguatamente l’investitore privato, soprattutto nel caso di affidamento in concessione di lavori oltre che di servizi pubblici. Questo può comportare la necessità di un contributo pubblico (anche fondi comunitari) per la realizzazione di tali operazioni.
Nel campo dei beni culturali si possono presentare alcune tipiche criticità:
a) alto rischio amministrativo dovuto alla pluralità di interessi coinvolti ed alle particolari forme di tutela cui sono sottoposti i beni culturali;
b) carenza di risorse da parte pubblica;
c) inadeguata professionalità e esperienze manageriali all’interno della Pa;
d) complessità di scelta e applicazione dei criteri di valutazione discrezionale da parte della Pa;
e) complessità delle procedure di affidamento.
La particolarità dell’applicazione delle gare in Ppp ai beni culturali e le relative difficoltà spiegano il numero relativamente limitato di gare censite. Nel periodo 2002-2010, il settore dei beni culturali ha registrato 47 procedure di cui 6 aggiudicazioni per un importo complessivo di 65 milioni di euro.

Un esempio di finanza di progetto
Un esempio di Fp applicata ai beni culturali è la ‘Scuola Grande della Misericordia’ di Venezia. Il bando di gara ha previsto la realizzazione dei lavori di restauro e risanamento previa redazione del progetto definitivo ed esecutivo. Attualmente l’edificio ospita mostre e convegni oltre a produzioni cinematografiche internazionali e altre attività connesse.
È da notare che la gara è stata aggiudicata all’unico promotore partecipante, a conferma della scarsa competizione tra gli operatori privati che si riscontra nel nostro Paese; è stato infatti rilevato che il 78% delle gare in Ppp riceve meno di tre proposte a differenza del Regno Unito in cui si ha la presenza di meno di tre partecipanti solo nel 30% dei casi.

Conclusioni
Nonostante le criticità riscontrate nell'applicazione delle forme di Ppp e la prevalenza del ruolo pubblicistico a tutela della cultura in Italia, i dati dimostrano che ci sono ampi margini di crescita per il coinvolgimento degli operatori privati in quest'ambito, anche in ragione della riduzione delle risorse pubbliche a disposizione per il settore dei beni culturali. Senza tralasciare la priorità dovuta alla tutela e la possibilità di fruizione, l'apporto degli operatori privati può essere un'opportunità per garantire la conservazione e la valorizzazione dei beni e allargare le occasioni di fruibilità ad un pubblico sempre più vasto. In questo contesto la Fp è una delle opzioni di finanziamento per la realizzazione di opere di pubblica utilità che consente alla Pa, rispetto alle forme di privatizzazione in cui il controllo è trasferito all’operatore privato, di mantenere il controllo dell’operazione definendo le caratteristiche del progetto e garantendo il monitoraggio dei servizi erogati.


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