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Titolo edilizio, solo la piena conoscenza dell'atto lesivo fa scattare i termini per impugnare

di Giovanni La Banca

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L Esclusivo per Quotidiano Enti Locali & PA

La presa visione e il ritiro delle copie dei documenti relativi al permesso di costruire rappresenta il dies a quo per la decorrenza dei termini di impugnativa di un titolo edilizio. (Consiglio di Stato, sezione 4, sentenza 6 ottobre 2015 n. 4642).

Conoscenza piena e integrale della lesione
Elemento fondamentale per la decorrenza dei termini è rappresentato dalla ‘piena conoscenza' dell'atto lesivo degli interessi del ricorrente.
La nozione non deve essere intesa quale ‘conoscenza piena e integrale' dei provvedimenti che si intendono impugnare, ovvero di eventuali atti endoprocedimentali, la cui illegittimità infici, in via derivata, il provvedimento finale.
Ciò che è invece infirma il concetto di piena conoscenza è la percezione dell'esistenza di un provvedimento amministrativo e degli aspetti che ne rendono evidente la lesività della sfera giuridica del potenziale ricorrente, in modo da rendere percepibile l'attualità dell'interesse ad agire contro di esso.
Invero, mentre la consapevolezza dell'esistenza del provvedimento e della sua lesività, integra la sussistenza di una condizione dell'azione, rimuovendo in tal modo ogni ostacolo all'impugnazione dell'atto (così determinando quella piena conoscenza indicata dalla norma), la conoscenza ‘integrale' del provvedimento (o di altri atti del procedimento) influisce sul contenuto del ricorso e sulla concreta definizione delle ragioni di impugnazione, e quindi sulla causa petendi.
In tale ottica, lo stesso ordinamento prevede l'istituto dei motivi aggiunti, per il tramite dei quali il ricorrente può proporre ulteriori motivi di ricorso derivanti dalla conoscenza di ulteriori atti, già esistenti al momento di proposizione del ricorso ma ignoti, o dalla conoscenza integrale di atti prima non pienamente conosciuti, e ciò entro il (nuovo) termine decadenziale di sessanta giorni decorrente da tale conoscenza sopravvenuta.
È evidente la ratio di tale previsione normativa che, indirettamente, comprova la fondatezza dell'interpretazione resa della piena conoscenza dell'atto oggetto di impugnazione.
E infatti, se tale ultima nozione dovesse essere intesa come ‘conoscenza integrale', il tradizionale rimedio dei motivi aggiunti non avrebbe ragion d'essere, o dovrebbe essere considerato residuale, ricorrendone l'esperibilità, forse, solo nel caso di atto endoprocedimentale completamente ignoto all'atto di proposizione del ricorso introduttivo del giudizio.
Se così si ricostruisse la fattispecie, il termine decadenziale dovrebbe decorrere una sola volta, individuandosi come dies a quo, appunto, il giorno di ‘integrale' conoscenza di tutti gli atti lesivi.
Di tal ché, solo l'assenza dell'istituto dei motivi aggiunti consentirebbe di interpretare la ‘piena conoscenza' come conoscenza integrale dell'atto impugnabile e degli atti endoprocedimentali a esso preordinati, poiché in questo (ipotetico) caso si produrrebbe – diversamente opinando - un vulnus per il diritto alla tutela giurisdizionale.
Ciò in quanto il soggetto che si reputa leso dall'atto si troverebbe compresso tra un termine decadenziale che corre ed una impossibilità di conoscenza integrale dell'atto, e quindi di completa e consapevole articolazione di una linea difensiva.
Ogni aspetto attinente al contenuto del provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo, ritenuto lesivo, ovvero di atti endoprocedimentali ritenuti illegittimi, incide su profili di legittimità dell'esercizio del potere amministrativo, e quindi sui presupposti argomentativi della domanda di annullamento.
La soluzione prescelta dall'ordinamento italiano risulta coerente con le esigenze espresse dalla Convenzione Europea dei diritti dell'uomo, e in particolare dal suo articolo 6, in base al quale “ogni persona ha diritto a un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole”, e dal suo articolo 13, in base al quale “ogni persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella presente Convenzione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo innanzi ad una istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata commessa da persone agenti nell'esercizio delle loro funzioni ufficiali”.

Caratteristiche necessarie e verifiche puntuali
La verifica della piena conoscenza dell'atto lesivo da parte del ricorrente, ai fini di individuare la decorrenza del termine decadenziale per la proposizione del ricorso giurisdizionale, deve essere estremamente cauta e rigorosa, non potendo basarsi su mere supposizioni ovvero su deduzioni, pur sorrette da apprezzabili argomentazioni logiche.
Essa deve risultare incontrovertibilmente da elementi oggettivi, ai quali il giudice deve riferirsi, nell'esercizio del suo potere di verifica di ufficio della eventuale irricevibilità del ricorso, o che devono essere rigorosamente indicati dalla parte che, in giudizio, eccepisca l'irricevibilità del ricorso instaurativo del giudizio.
Non è consentito al giudice ricavare la prova della piena conoscenza dell'atto impugnato da deduzioni o supposizioni, non legate a elementi certi, non è impedito al giudice, in presenza di dati oggettivi, verificare, se la conoscenza dell'atto oggetto di impugnazione, acquisita da soggetti diversi dalla parte ricorrente in persona, sia tuttavia riconducibile alla sfera giuridica di questa.
Tale profilo specifico della valutazione del giudice non può dipendere, in via esclusiva, dalla prova documentale del legame esistente tra soggetto che accede all'atto e soggetto ricorrente, poiché questa sarebbe esclusivamente nella disponibilità della parte medesima, e, come tale, non acquisibile al giudizio, se non per effetto di un improbabile atto unilaterale di allegazione.
Ma, al tempo stesso, proprio per garantire la parità processuale delle parti non può essere preclusa al giudice (non ostandovi l'articolo 64 Cpa), in presenza di una intervenuta conoscenza dell'atto impugnato, la valutazione della riconducibilità di questa alla sfera giuridica del soggetto ricorrente, se coloro che tale conoscenza hanno acquisito sono legati al ricorrente da rapporti di opera professionale.


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