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Strutture balneari, autorizzazione stagionale giustificata da vincoli ambientali

di Giovanni La Banca

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L Esclusivo per Quotidiano Enti Locali & PA

L’autorizzazione a costruire nuove strutture amovibili in uno stabilimento balneare, che ne preveda espressamente la rimozione dopo l'estate, è legittima. A contesti stagionali diversi, infatti, corrispondono differenti modalità di fruizione dei beni protetti e l’impatto ambientale è comunque minore se temporalmente limitato (Consiglio di Stato, sezione 6, sentenza 12 giugno 2015. n. 2892).

Le concessioni demaniali marittime stagionali o temporanee senza diritto di insistenza
Una società ricorreva avverso il titolo abilitativo rilasciato dal Comune per l’esecuzione di lavori di sistemazione nello stabilimento balneare gestito, nella parte in cui l’atto imponeva – come “prescrizione speciale” – la rimozione delle strutture al termine della stagione estiva, nonché avverso l’autorizzazione paesaggistica, nella parte in cui prevedeva analoga condizione.
Accolto il ricorso in primo grado, nella sentenza si esprimeva l’avviso che il denegato mantenimento delle strutture per l’intero anno dovesse essere giustificato da specifiche esigenze ambientali e, nella fattispecie, non sarebbe stato spiegato perché la presenza di strutture amovibili (peraltro indicate in modo generico) fosse compatibile con il paesaggio durante la stagione balneare – nel periodo di più intensa fruizione dell’area – e non anche nel restante periodo dell’anno, in presenza di inferiore domanda sociale.
In tale contesto, la prescrizione di cui trattasi era ritenuta “tautologica e autoreferenziale”, essendo imposti obblighi non richiesti dalla normativa vigente (ossia dalla legge regionale di riferimento) e non necessari (in assenza di puntuali motivazioni al riguardo) per la salvaguardia del contesto paesaggistico di riferimento.

Ingerenza della legge regionale in un ambito riservato alla legislazione esclusiva statale
La disposizione di legge disciplinante la fattispecie in esame era stata introdotta dopo che la Corte costituzionale, aveva dichiarato l’illegittimità – per violazione dell’articolo 117, comma 2, lettera s), della Costituzione, in relazione all’articolo 146 del Dlgs 42/ 2004 – della precedente versione normativa.
Quest’ultima, per le opere “precarie e amovibili di facile rimozione, funzionali all’attività turistico-ricreativa e già autorizzate per il mantenimento stagionale”, consentiva “il mantenimento per l’intero anno, anche in deroga ai vincoli previsti dalle normative in materia di tutela territoriale, paesaggistica, ambientale e idrogeologica (senza, quindi, la necessaria valutazione di compatibilità con i valori tutelati).
La declaratoria di incostituzionalità di cui sopra esclude la generalizzata sottrazione dei manufatti, collocati in aree di grande pregio paesaggistico, alla situazione di temporaneità stagionale, che potrebbe costituire il limite di compatibilità paesaggistica per consentirne l’installazione.
Accanto a tale principio, si pone un’ulteriore esigenza da coniugarsi a un’interpretazione costituzionalmente orientata anche delle ulteriori disposizioni introdotte da altre leggi regionali, al fine di evitare una sostanziale elusione della citata pronuncia della Corte Costituzionale.
Il nuovo testo della legge regionale, infatti, nel prevedere la possibilità di assenso per l’intero anno, potrebbe essere intesa nel senso che la mera “facile amovibilità” possa legittimare comunque la permanenza ininterrotta (e non meramente stagionale) delle strutture in questione, indipendentemente dalla valutazione di compatibilità paesaggistica.
Una simile lettura, tuttavia, sarebbe appunto elusiva, ove intesa nel senso di contrastare ipotesi in cui, come nella situazione in esame, la Soprintendenza autorizzi determinate installazioni solo a condizione che, al termine della stagione estiva, l’area venga lasciata libera dalle stesse.
Non può ammettersi che una legge regionale introduca innovazioni al regime della compatibilità paesaggistica, come regolata dall’articolo 146 del Dlgs 42/2004 e da compiere caso per caso, costituendo l’autorizzazione di cui trattasi atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio.
La norma, pur consentendo, in astratto, il mantenimento per l’intero anno di strutture, funzionali alla balneazione – l’autorizzazione paesaggistica può comunque imporre che strutture precarie, collocate in uno stabilimento balneare, siano rimosse al termine della stagione estiva, per una più ampia visuale del litorale marino e per il pieno godimento delle zone interessate dal vincolo paesaggistico.
Può anzi ritenersi che la legge regionale di riferimento – tenuto conto del citato articolo 146 del Dlgs 42/2004 e della pronuncia della Corte Costituzionale – configuri l’autorizzazione alla permanenza, per l’intero arco dell’anno, dei manufatti di cui trattasi come ipotesi eccezionale, in parte giustificata dal carattere comunque temporaneo delle concessioni demaniali (carattere che non sussiste però per le aree di proprietà privata, come nel caso di specie).

Le nuova costruzioni e i vincoli paesaggistici
Quanto finora emerso va correlato, altresì, al principio che costituisce, ormai, jus receptum secondo cui costituiscono “nuove costruzioni”, che implicano una modifica dello stato dei luoghi rilevante ai fini giuridici, i manufatti destinati al soddisfacimento di esigenze in sé stabili, indipendentemente dai materiali usati e dal carattere amovibile rispetto al suolo.
Definizione, questa, contenuta nell’articolo 3, comma 1, lettera e.5), del Dpr 6 giugno 2001, n. 380 che qualifica come “nuove costruzioni” le strutture di qualsiasi genere che non siano dirette a soddisfare esigenze meramente temporanee.
Quando, pertanto, nella valutazione dell’Amministrazione, il pregio paesaggistico richieda che solo manufatti amovibili possano essere stimati compatibili con il vincolo, è pacifico che di tali manufatti si preveda la rimozione, quando cessa l’esigenza stagionale che ne aveva richiesto l’installazione.
La scelta, d’altra parte, rientra nella rammentata valutazione dell’Amministrazione circa la compatibilità paesaggistica, insindacabile nel merito, fatti salvi i noti limiti, entro cui è consentito al riguardo il riscontro giurisdizionale di legittimità.
La Soprintendenza, invero, adotta il proprio parere sulla base di valutazioni che sono espressione di discrezionalità tecnica, soggetta al sindacato del giudice amministrativo entro limiti ristretti, specificatamente inerenti al difetto di motivazione, illogicità manifesta e travisamento dei fatti, ossia sotto il profilo dell’eccesso di potere, sub specie delle figure sintomatiche dell’arbitrarietà, dell’irragionevolezza, dell’irrazionalità e dell’errore nella corretta percezione degli elementi che connotano la fattispecie.
In linea con tali principi, la Sovrintendenza è tenuta a rendere il parere di sua competenza prendendo in considerazione tutti gli elementi fattuali della vicenda dal punto di vista paesaggistico, e, ove si esprima negativamente in relazione alla sanatoria di un’opera vincolata, deve – in particolare – porre in evidenza le ragioni per le quali il mantenimento di quanto realizzato comprometterebbe irrimediabilmente, e, in rilevante misura, gli interessi che il vincolo gravante sull’area mira a tutelare.
Nello specifico, è onere dell’Amministrazione preposta alla tutela del vincolo esplicitare chiaramente il motivo, materiale e specifico, per il quale le opere di nuova costruzione siano incompatibili con il vincolo.
Ciò tanto più in ragione della natura vincolante del parere, che sostanzialmente determina in tutto il contenuto del successivo diniego.


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