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Seplificazione, la Scia supera l'esame di costituzionalità

di Alessandra Codenotti

La Corte Costituzionale interviene nella diatriba tra Regioni e Stato sulla portata dell'intervento di quest' ultimo sulla Scia dell'articolo 19 della legge 241/1990 e lo fa con la sentenza 164/2012 .Il ricorso alla Conulta da parte di alcune Regioni si incentrava sulla valenza nazionale della Scia e sulla incidenza sulle normative regionali da parte dell'istituto di semplificazione .

Le contenstazioni delle Regioni
Tra le posizioni regionali merita riassumere le più significative:
La Regione Valle d'Aosta in particolare censurava, tra gli altri, l'articolo 49, comma 4-ter, del Dl 78/ 2010, poi convertito, nella parte in cui, qualificava la disciplina della «Segnalazione certificata di inizio attività» , contenuta nel comma 4-bis, che modifica l'art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 come attinente alla tutela della concorrenza, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, e costituente livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ai sensi della successiva lettera m) .
La stessa regione impugnava la parte in cui era previsto che «le espressioni "segnalazione certificata di inizio attività" e "SCIA" sostituiscono rispettivamente, quelle di "dichiarazione di inizio attività" e "DIA"»,nonché la parte in cui si stabilisce che la nuova disciplina sulla Sciasi sostituisce a quella già esistente in materia di Dia, modificando non soltanto la normativa statale previgente ma anche quella regionale.
Secondo la Regione Valle D'Aosta la violazione compiuta dallo Stato riguardava l'indebita ingerenza nelle competenze regionali nelle materie dell'industria, del commercio e dell'artigianato, nell'emanazione di norme legislative di integrazione e di attuazione delle leggi della Repubblica nella materia industria e commercio , ed infine nella competenza regionale in materia urbanistica, piani regolatori per zone di particolare importanza turistica .
La regione Toscana sottolineava nel ricorso che ai fini del giudizio di legittimità costituzionale la qualificazione legislativa non vale ad attribuire alla norma una natura diversa da quella ad esse propria, quale risulta dalla loro oggettiva sostanza, e che per questo risultava evidente che la Scia "edilizia" non è uno strumento per tutelare la concorrenza . Ulteriore violazione riguardava l'articolo 121, secondo comma, della Costituzione, perché il legislatore statale non poteva secondo la regione ricorrente intervenire direttamente ad abrogare e sostituire norme approvate dal Consiglio regionale, spettando a quest'ultimo adeguarsi ai nuovi principi posti dal legislatore statale.
Sempre tra le regioni ricorrenti significativa appariva poi la posizione della Regione Emilia-Romagna che con riferimento all'ambito edilizio, aveva asserito nel ricorso che la normativa censurata, prevedendo la possibilità d'iniziare l'attività costruttiva alla data di presentazione della segnalazione (senza introdurre una clausola di salvezza per le diverse disposizioni stabilite per la Dia edilizia), si poneva in violazione dell'articolo 3 della Costituzione con riferimento ai principi di ragionevolezza e proporzionalità, nonché dell'articolo 97, primo comma della Costituzione, con riguardo al principio di buon andamento dell'attività amministrativa .

I profili del nuovo istituto
A seguito dei ricorsi regionali dunque la suprema Corte ha esaminato i vari profili , formali e sostanziali, anticipando la considerazione in base alla quale la «segnalazione certificata d'inizio attività si pone in rapporto di continuità con l'istituto della Dia, che dalla prima è stato sostituito" .
La Corte ha ricostruito la storia della Dia ed ha affermato che lo scopo dell'istituto era quello di rendere più semplici le procedure amministrative indicate nella norma, alleggerendo il carico degli adempimenti gravanti sul cittadino.
Con la medesima finalità , affermano i giudici supremi, deve essere intesa anche la Scia, ugualmente finalizzata alla semplificazione dei procedimenti di abilitazione all'esercizio di attività per le quali sia necessario un controllo della pubblica amministrazione.
Il principio di semplificazione del resto è di diretta derivazione comunitaria (Direttiva
2006/123/CE attuata in Italia con decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59). Per questo motivo deve essere inteso tra i principi fondamentali dell'azione amministrativa , come la stessa Corte ha precisato nelle precedenti sentenze n. 282 del 2009 e n. 336 del 2005 .
La Corte ha perciò esaminato la questione riferitamente alla disciplina dell'articolo 49,
comma 4-bis, in particolar modo l'aspetto secondo cui detta normativa avrebbe interessato ambiti di legislazione regionale, ai sensi dell'articolo 117, terzo e quarto comma della Costituzione.
Nella sentenza i supremi giudici ricordano che la giurisprudenza della Corte si è più
volte espressa nel senso che ai fini del giudizio di legittimità costituzionale, la qualificazione legislativa non vale ad attribuire alle norme una natura diversa da quelle ad esse propria, quale risulta dalla loro oggettiva sostanza. Per individuare la materia alla quale devono essere ascritte le disposizioni statali impugnate affermano perciò i giudici, «non assume rilievo la qualificazione che di esse dà il legislatore, ma occorre fare riferimento all'oggetto e alla disciplina delle medesime, tenendo conto della loro ratio e tralasciando gli effetti marginali e riflessi, in guisa da identificare correttamente anche l'interesse tutelato (ex plurimis: sentenze n. 207 del 2010; n. 1 del 2008; n. 169 del 2007; n. 447 del 2006; n. 406 e n. 29 del 1995)».
In questo quadro, secondo la Corte , la disciplina della Scia, con il principio di semplificazione ad essa sotteso, si riferisce ad un ambito applicativo diretto alla generalità dei cittadini e perciò va oltre la materia della concorrenza, anche se , affermano i giudici supremi, «è ben possibile che vi siano casi nei quali quella materia venga in rilievo » .
Per quanto riguarda l'altra osservazione censurata in base alla quale la disciplina della Scia costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, la Corte afferma nella sentenza che questa autoqualificazione secondo i giudici , benché priva di efficacia vincolante per quanto prima rilevato, si rivela corretta. Infatti l'affidamento in via esclusiva alla competenza legislativa statale della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni è prevista in relazione ai «diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale». Tale affidamento dunque è collegato al fondamentale principio di uguaglianza di cui all'articolo 3 della Costituzione e conseguentemente la suddetta determinazione è strumento indispensabile per realizzare quella garanzia.
Contemporaneamente la Corte ricorda che in base a precedente giurisprudenza, «l'attribuzione allo Stato della competenza esclusiva e trasversale di cui alla citata disposizione costituzionale si riferisce alla determinazione degli standard strutturali e qualitativi di prestazioni che, concernendo il soddisfacimento di diritti civili e sociali, devono essere garantiti, con carattere di generalità, a tutti gli aventi diritto» ( vedasi sul punto le sentenze n. 322 del 2009; n. 168 e n. 50 del 2008; n. 387 del 2007).

La restrizione dell'autonomia
I giudici della Corte giungono alla conclusione che la disciplina della Scia ben si presta ad essere ricondotta al parametro di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera m), Costituzione che consente una restrizione dell'autonomia legislativa delle Regioni . In particolare la Corte afferma che la restrizione è giustificata dallo scopo di assicurare un livello uniforme di godimento dei diritti civili e sociali tutelati dalla stessa Costituzione.
Secondo i giudici costituzionali la Scia costituisce una prestazione specifica, strutturata secondo un modello «ad efficacia legittimante immediata, che attiene al principio di semplificazione dell'azione amministrativa ed è finalizzata ad agevolare l'iniziativa economica (art. 41, primo comma, Cost.), tutelando il diritto dell'interessato ad un sollecito esame, da parte della pubblica amministrazione competente, dei presupposti di diritto e di fatto che autorizzano l'iniziativa medesima» .
In relazione poi all'applicazione dell'istituto dell'articolo 19 alla materia edilizia la Corte è quanto mai categorica nell'affermare che le considerazioni sopra indicate devono essere applicate anche alla Scia in materia edilizia, «come ormai in modo espresso dispone l'art. 5, comma 1, lettera b), e comma 2, lettere b) e c), del d.l. n. 70 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 106 del 2011, entro i limiti e con le esclusioni previsti» .
Nella sentenza i giudici affermano inoltre che non deve essere messo in dubbio che le esigenze di semplificazione e di uniforme trattamento sull'intero territorio nazionale debbano valere anche per la materia edilizia. Seppur vero che l'edilizia, come l'urbanistica, rientra nel «governo del territorio», materia appartenente alla competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni (articolo 117, terzo comma, Cost.), tuttavia in tale materia spetta il ruolo dello Stato è comunque quello di dettare i principi fondamentali nel cui novero va ricondotta la semplificazione amministrativa .
Pertanto l'intervento statale nella specifica disciplina è legittimato dall'esigenza di determinare livelli essenziali di prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, compreso quello delle Regioni a statuto speciale.
In modo più specifico e testualmente la Corte afferma che si è « in presenza di un concorso di competenze che, nella fattispecie, vede prevalere la competenza esclusiva dello Stato, essendo essa l'unica in grado di consentire la realizzazione dell'esigenza suddetta» .
In base ai motivi esposti i supremi giudici hanno dichiarato respinto tutte quesioni di legittimità costituzionale.


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