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L’Anac ripropone lo sviluppo degli indicatori di rischio corruttivo per valutare l’efficienza dei contratti

di Paolo Canaparo

È molto complesso analizzare l’efficienza della regolazione nel settore dei contratti pubblici, poiché occorre misurare i comportamenti prodotti da un certo tipo di regole, e non quelli presupposti.
In tal senso, quindi, si pone anche un problema di metodo di misurazione, cui l’Anac ha cercato di fornire risposta con il documento «Efficienza dei contratti pubblici e sviluppo di indicatori di rischio corruttivo». Come già evidenziato in passato dall’Autorità nelle relazioni annuali 2014, 2015 e 2016, la potenzialità di utilizzo dei prezzi di riferimento elaborati dall'Autorità, non solo ai fini della “spending review” e dell'individuazione dell'inefficienza delle politiche di acquisto, ma anche della trasparenza e del contrasto alla corruzione, appare evidente dalla semplice e intuitiva considerazione che elevati eccessi dei prezzi rispetto a quelli di riferimento, per acquisti di beni/servizi simili, può presumibilmente essere imputabile a fattori di inefficienza, che possono a loro volta celare dei potenziali fenomeni corruttivi0.
In tal senso la comparazione delle performance delle stazioni appaltanti, resa possibile dai prezzi di riferimento calcolati dall’Anac, consente di individuare, attraverso la costruzione di uno o più sistemi di ranking, le stazioni appaltanti potenzialmente «meritevoli» di approfondimento istruttorio.

Le esperienze dei prezzi riferimento
L'Anac aveva già sviluppato una metodologia applicata ai prezzi di riferimento dei servizi di pulizia (nel documento «Sviluppo di indicatori di rischio corruttivo sulla base dei prezzi di riferimento. Il caso dei servizi di pulizia e sanificazione in ambito sanitario”» e relativa tabella, una cui sintesi era contenuta nella Relazione annuale 2016).
Ora lo studio approfondisce a titolo esemplificativo il settore della ristorazione ospedaliera, con un campione di contratti affidati per un importo di spesa annua pari a 750 milioni di euro. E ha evidenziato come siano stati considerati anomali i casi in cui entrambi gli indicatori mostrano un eccesso di spesa superiore al 20% (rispetto ai prezzi di riferimento). Qualche esempio rispetto alla verifica dei cosiddetti «indicatori di rischio derivabili dai dati dimensionali del contratto: un’amministrazione ha dichiarato di erogare giornalmente 756 pasti per i pazienti a fronte dei 156 posti letto comunicati e serviti dal contratto; un'altra ha dichiarato di erogare giornalmente 328 pasti per i propri dipendenti a fronte di 122 unità dichiarate.
Ecco allora che nel settore ospedaliero un’amministrazione ha dichiarato di spendere annualmente più di 17.500 euro per posto letto a fronte di un dato medio nazionale pari a 2.900 euro (6 volte più della media). Altri casi di sforamento della spesa sono legati all'utilizzo della procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando (spesso con un solo partecipante e con contratti aggiudicati alla stessa impresa), oppure ai rinnovi o alle proroghe contrattuali: generalmente, ha notato l'Anac, numerosi contratti prorogati e rinnovati portano ad indici di anomalia particolarmente elevati.
Emblematico il caso di un contratto originario della durata di 36 mesi seguito da un’estensione contrattuale della durata di 56 mesi (36+20): anche ipotizzando che sia intervenuto in precedenza un rinnovo espresso di durata uguale a quella originaria e, successivamente, una proroga tecnica, per l'Autorità «tali casi possono ritenersi a maggiore rischio di anomalia, dal momento che o il rinnovo ha superato la durata originaria del contratto, oppure la proroga tecnica ha superato di gran lunga il tempo strettamente necessario allìindividuazione del nuovo contraente».

L'individuazione delle inefficienze e degli episodi corruttivi
Sulla basi di tali esperienze, il lavoro dell'Anac evidenzia come i prezzi di riferimento, introdotti dal legislatore come strumenti di revisione della spesa pubblica, possano risultare molto utili anche ai fini dell'individuazione di inefficienze nelle politiche di acquisto della PA, nonché di situazioni potenzialmente affette da fenomeni corruttivi, favorendo lo svolgimento di un'attività istruttoria, inclusi gli accertamenti ispettivi, maggiormente mirata.
In particolare, è stato evidenziato come il prezzo di riferimento si configura come uno strumento di sintesi della complessità, che rende comparabili i prezzi di contratti assai articolati relativi a beni/servizi altamente eterogenei, altrimenti difficilmente confrontabili. Grazie all'impiego della metodologia statistico-econometrica sviluppata dall'Autorità, avallata anche da Istat, è stato infatti possibile individuare una misura di sintesi piuttosto precisa: il prezzo di riferimento appunto che, per come costruito, riesce a riassumere in un unico “numero” tutte le differenti caratteristiche rilevate rendendo confrontabili acquisti caratterizzati da specifiche contrattuali tra loro differenti.

I vincoli di prezzo massimo
I prezzi di riferimento sono sostanzialmente dei vincoli di prezzo massimo alle condizioni di efficienza «normale» (assicurano cioè la corretta qualità del servizio prevista dai contratti e il margine di remunerazione di mercato all'impresa appaltatrice), al di sotto dei quali si deve pertanto posizionare il prezzo pagato per l'acquisizione di un determinato bene/servizio. Tali prezzi massimi possono concorrere al contrasto della corruzione in due modi: in primo luogo limitando direttamente l’eccesso di remunerazione per l’impresa, ossia la rendita che è il principale incentivo alla corruzione; indirettamente, favorendo la trasparenza e l'accountability, la cui efficacia sono spesso minate dalla complessità e dall'eterogeneità insita, in particolare, nei contratti relativi ai servizi complessi, tra cui quelli per i quali sono stati pubblicati i prezzi di riferimento (pulizia, ristorazione, lavanderia/lavanolo).
L'elaborazione di opportuni indicatori statistici di sintesi (red flags) è suscettibile di indirizzare l'attività di vigilanza in modo mirato verso le situazioni potenzialmente di maggiore criticità. Il sistema proposto è applicabile a tutti i mercati dei contratti pubblici per i quali sono stati pubblicati i prezzi di riferimento, cui corrisponde annualmente un volume di spesa pubblica pari a circa 6 miliardi di euro, che è pertanto suscettibile di essere presidiato dall’Anac con il sistema di red flags.
In particolare, l'insieme di tutti gli indicatori elaborati dall’Atorità anticorruzione costituisce un sistema organico di indicatori di anomalia il cui utilizzo congiunto consente di individuare in maniera più mirata le situazioni di maggior rischio suscettibili di approfondimento.

La relazione

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