Da quest’anno in gioco anche i commissari straordinari del governo

Domani il termine per approvare il piano triennale di prevenzione della corruzione scade anche per i commissari straordinari del Governo, di organi eccezionali individuati per esigenze di coordinamento operativo tra amministrazioni statali ovvero che agiscono in sostituzione di amministrazioni pubbliche ordinarie, cui spesso sono attribuiti penetranti poteri amministrativi, che gestiscono ingenti risorse finanziarie e che hanno un elevato tasso di atipicità ed eterogeneità organizzativa e funzionale.
Fino a oggi, anche sulla base di richieste di chiarimenti provenienti da diverse amministrazioni e in particolare dalla presidenza del Consiglio dei ministri, per essi si è posto il problema di individuare orientamenti comuni anche per presidiare fenomeni di maladministration riscontrati nel passato. Assodata l'applicazione anche a tali organi della normativa anticorruzione, l'approfondimento nell'aggiornamento al Pna è funzionale anche alla vigilanza dell'Anac.
In taluni casi, il Commissario straordinario si sostituisce interamente all'amministrazione competente per le funzioni specificamente previste dalla legge o individuate nei provvedimenti di nomina, nell'ambito del quadro legislativo; in altri casi a figura è attribuito un incarico specifico; in altri casi ancora, la nomina è volta a far esercitare funzioni, delegate dal Governo, di coordinamento e di vigilanza per l'esecuzione di interventi programmati di particolare rilevanza da parte delle amministrazioni competenti, con la possibilità di esercizio di poteri sostitutivi da parte del Commissario straordinario.

L’adozione del Ptpc
La legge 190/2012 (articolo 1, comma 8) prevede che sia l'organo di indirizzo a definire gli obiettivi strategici in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza.
Tali obiettivi devono costituire il contenuto necessario del piano. L'organo di indirizzo adotta il Ptpc su proposta del responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza. Per quanto concerne la disciplina dettata dall'articolo 11, legge 400/1988, l'organo di indirizzo naturalmente deputato ad adottare il Ptpc dovrebbe essere il presidente del Consiglio dei ministri chiamato, anche attraverso un ministro delegato, a riferire al Parlamento sulle attività del Commissario straordinario.
Tuttavia, ove sia individuato un ministro delegato a svolgere le principali funzioni di vigilanza e di indirizzo, sarebbe opportuno che la gestione commissariale sia contemplata in specifica sezione del Putpc adottato dal ministero competente (ciò tenuto anche conto dei poteri di segnalazione alla Corte dei conti previsti dalla normativa e strettamente correlati alla realizzazione dell'investimento).

La pianificazione delle misure di prevenzione
Come per le altre amministrazioni, l'attività di pianificazione delle misure di prevenzione della corruzione deve tenere conto del contesto, esterno e interno, rispetto alla struttura commissariale, dell'analisi dei processi e dell'individuazione e trattazione del rischio di corruzione nelle diverse aree a rischio.
Le attività e i contesti operativi assegnati ai commissari sono caratterizzate da notevole eterogeneità e complessità, giacché talora richiedono lo svolgimento di attività di impulso, coordinamento e controllo di una pluralità di soggetti pubblici e privati e un'articolata gestione di ingenti risorse finanziare. Ciò comporta specifiche aree di rischio su cui porre l'attenzione.
Al mero fine di fornire indicazioni operative, l'Anac ha comunque descritto alcune principali attività valutative funzionali a individuare le aree di rischio, gli eventi rischiosi e delle relative misure organizzative di prevenzione:
- per quel che concerne l'analisi del contesto esterno potrebbe essere opportuna l'individuazione della potenziale pressione corruttiva che può gravare sull'attività di competenza del Commissario straordinario derivante, in particolare, dal valore prodotto dalla gestione commissariale in termini di utilità sociale ed economica per i cittadini e per gli stakeholder e dallo stato delle altre organizzazioni pubbliche e private presenti sul territorio interessato con le quali il Commissario straordinario potrebbe doversi confrontare nel corso della gestione commissariale;
- per quel che concerne il contesto interno, si dovrebbe tenere conto delle funzioni e competenze attribuite al Commissario straordinario; delle risorse finanziarie attribuite al Commissario straordinario; delle risorse umane di cui il commissario straordinario può disporre; dell'eventuale struttura organizzativa preesistente sulla quale si inserisce il Commissario straordinario; della mappatura dei processi caratterizzanti la gestione commissariale. In proposito l'Anac ha indicato due ambiti fondamentali: attività e procedimenti che il commissario straordinario svolge direttamente per l'esercizio delle proprie attribuzioni e competenze; attività di coordinamento e di vigilanza del commissario straordinario, incluso l'esercizio dei poteri sostitutivi, rispetto all'intervento o programma da realizzare anche con riferimento all'eventuale soggetto attuatore.

Il ricorso a un soggetto esterno al commissario
Non sono rari i casi in cui il commissario straordinario si avvale di un soggetto esterno alla struttura commissariale, solitamente una società totalmente pubblica nella veste di in house o una società partecipata.
A tale soggetto sono affidati compiti di diverso tipo, ma prevalentemente di stazione appaltante. Quando i soggetti attuatori rivestono la forma di società in house ovvero di società partecipate o controllate da amministrazioni pubbliche e presentino i requisiti previsti dall'articolo 2-bis, commi 2-3, del Dlgs 33/2013, tali tipologie societarie pubbliche sono tenute ad applicare le norme di prevenzione della corruzione in base alla legge 190/2012 e a rispettare gli obblighi di trasparenza del Dlgs 33/2013 come indicato nelle specifiche linee guida dell’Autorità, cui si rinvia.
Nei propri Ptpc e nella sezione «Società trasparente», pertanto, i soggetti attuatori devono dare specifica evidenza alle attività svolte per la gestione commissariale. In presenza di una previgente struttura concessoria di general contractor , l’Anac raccomanda fortemente la verifica da parte del Commissario straordinario dell'adozione di un protocollo di legalità da parte della stazione appaltante (che può anche essere il soggetto attuatore o il commissario straordinario) anche per disciplinare le misure di anticorruzione e trasparenza che devono essere rispettate dal general contractor nello svolgimento delle attività connesse alla gestione commissariale.