Nuovi Oiv, in attesa dei criteri possibile la composizione monocratica o la forma associata

La disciplina degli organismi indipendenti di valutazione è stata interessata da modifiche significative con riferimento al perimetro di operatività, al presidio del sistema di misurazione e valutazione, che li vede coinvolti in fase preventiva e con un parere vincolante rispetto alle modifiche che l’amministrazione decida di apportare e alla procedura di nomina dei componenti. L’amministrazione può decidere di non istituire l’Oiv e mantenere in vita i vecchi nuclei di valutazione per la cui disciplina occorre comunque rispettare il principio generale in base al quale in nessun caso può essere prevista la decadenza degli incarichi per conclusione, ordinaria o anticipata, del mandato elettivo dell’organo di indirizzo politico-amministrativo; questa considerazione è alla base dell’indipendenza ed è garanzia dell’espletamento dei compiti con autonomia e professionalità.

La procedura di nomina: i possibili percorsi
La procedura di nomina è normata dalle seguenti disposizioni: 1) Dpr 9 maggio 2016 n. 105, recante “Regolamento di disciplina delle funzioni del Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del consiglio dei ministri in materia di misurazione e valutazione della performance delle pubbliche amministrazioni”) in attuazione dell’articolo 19, comma 6, del Dl 90/2014; 2) Dm 2 dicembre 2016, che ha reso operativo l’elenco nazionale di coloro che aspirano a essere nominati componenti degli Oiv; 3) articoli 14 e 14-bis del Dlgs 150/2009, come modificato/introdotto dal Dlgs 74/2017; 4) articolo 7, comma 6-quater, del Dlgs 165/2001, come modificato dal Dlgs 75/2017. Tutte le norme citate sono direttamente applicabili alle amministrazioni statali, mentre per gli enti territoriali la loro applicabilità - fermo restando il principio generale di cui all’ultima disposizione direttamente applicabile, mediante armonizzazione dell’ordinamento interno, anche alle amministrazioni locali - è condizionata al prescritto accordo in sede di Conferenza unificata (articolo 1, comma 2, del Dm citato; articolo 3, comma 4, del Dpr 105/2016 e articolo 16 del Dlgs 150/2009). In assenza di tale intesa, come peraltro affermato dal dipartimento della Funzione pubblica, con circolare del 19 gennaio 2017, gli enti territoriali possono comunque decidere, nell’ambito della loro autonomia, di applicare le predette norme e ricorrere all’elenco nazionale per la nomina dei componenti degli Oiv.
Qualora l’amministrazione decida di istituire l’Organismo indipendente di valutazione può procedere alla nomina dei suoi componenti seguendo i percorsi seguenti, il primo dei quali deve essere obbligatoriamente scelto dalle “Amministrazioni, agenzie ed enti statali, anche ad ordinamento autonomo”:

- deve essere sempre prevista una procedura selettiva comparativa per raccogliere le manifestazioni di interesse alla nomina;

- la nomina deve rispettare i requisiti previsti dall’art. 14del d.lgs. 150/2009.

Limiti all’appartenenza a più Oiv
Questa seconda possibilità è stata confermata dalla Funzione pubblica che, con circolare del 19 gennaio 2017, nel comunicare la piena operatività dell’elenco nazionale, precisava che le amministrazioni diverse da quelle individuate dall'articolo 1, comma 2, del Dm 2 dicembre 2016 valutano, nell’ambito della propria autonomia e secondo i rispettivi ordinamenti, “se richiedere il requisito dell’iscrizione  nell'Elenco nazionale, quale condizione per la nomina dei componenti del proprio OIV secondo il sistema di cui al d.lgs. n. 150/2009, aderendo conseguentemente, solo in questo caso, alla disciplina del D.P.R. n. 105/2016 e dello stesso D.M 2 dicembre 2016”. Da questa precisazione consegue che anche la previsione dei requisiti di cui all’articolo 8 del citato Dm in materia di limitazioni di appartenenza a più Oiv è rimessa all’autonomia dell’amministrazione; ciò ovviamente in attesa della prescritta intesa e degli indirizzi del Dfp e fermi restando i requisiti previsti dall’articolo 14 del Dlgs 150/20009 che, essendo richiamati dall’articolo 7, devono essere rispettati qualora si decida di istituire l’Oiv. Le limitazioni di appartenenza a più Oiv (articolo 8 del Dm istitutivo elenco) , applicabili, come precisato dal dipartimento, direttamente ai soli incarichi presso amministrazioni statali o presso enti che abbiano stabilito di aderire a tali limitazioni, sono: a) massimo tre incarichi di componente di Oiv; b) i componenti di Organismi di amministrazioni con più di 1.000 dipendenti non possono appartenere ad altri Oiv; c) i dipendenti pubblici possono appartenere ad un solo Oiv, per amministrazioni diverse da quelle di appartenenza. La limitazione degli incarichi, a parte gli effetti sulla compressione della libertà di iniziativa economica, non consente la crescita di una comunità professionale di valutatori ed espone il sistema valutativo al rischio di depotenziamento rispetto alle finalità che l’ordinamento gli conferisce, con effetti sulla prestazione professionale offerta all’amministrazione.

I compiti della Funzione pubblica e le regole su istituzione e composizione
Al Dfp è affidato il compito di assicurare la corretta istituzione e composizione degli Oiv (articolo 14, comma 1) e di tenere aggiornato l'elenco nazionale dei componenti degli Organismi indipendenti di valutazione secondo le modalità previste dal Dm attuativo dell’articolo 19, comma 10, del Dl 90/2014 (articolo 14-bis, comma 1). La composizione dell’Oiv è “di norma” collegiale; Palazzo Vidoni deve definire i criteri in base ai quali è possibile costituire l’Organismo in forma monocratica (articolo 14, comma 2-bis), così come individua i casi in cui “sono costituti Organismi in forma associata tra più pubbliche amministrazioni” (articolo 14, comma 2-ter). È da ritenere, in attesa dei criteri che saranno definiti dalla Funzione pubblica e dell’accordo in sede di Conferenza unificata, previsto dal nuovo articolo 16 del Dlgs 150/2009, che le amministrazioni possano comunque definire regole interne che prevedano la composizione monocratica o prevedere, tramite apposite convenzioni con altri enti, la costituzione in forma associata; regole interne che andranno adeguate all’eventuale accordo (per gli enti territoriali) e ai criteri definiti dal Dfp (per le amministrazioni statali). Non può essere nominato componente dell’Oiv chi sia dipendente della medesima amministrazione (articolo 14, comma 8). Tale previsione appare in linea con l’esigenza di rafforzare l’indipendenza dell’organo evitando le condizioni di potenziale conflitto in cui può venirsi a trovare il componente interno, specialmente nelle ipotesi in cui continui a svolgere compiti di amministrazione attiva. L’esigenza sembra quella di evitare il rischio di confondere la conoscenza dell’organizzazione dall’esserne parte integrante. È prevista la nullità delle nomine e dei rinnovi dei componenti degli Oiv in caso di inosservanza delle previsioni di cui agli articoli 14 e 14-bis; la Funzione pubblica effettua la segnalazione alle amministrazioni interessate (articolo 14-bis, comma 6). Questa norma di chiusura fornisce un apparato sanzionatorio certo al mancato rispetto delle procedure di nomina e dei requisiti.

Adeguamento del sistema di misurazione e valutazione della performance
Un’importante modifica all’articolo 7 del Dlgs 150 prevede che l’Oiv debba esprimere il proprio parere preventivo e vincolante sulle modifiche al sistema di misurazione e valutazione adottato dall’amministrazione. La ratio di questo intervento preventivo risiede nell’esigenza di evitare che il mancato adeguamento ai principi del Dlgs 150/2009 possa essere rilevato in una fase in cui gli effetti non sono più sanabili, con l’effetto di travolgere in modo definitivo la possibilità di una corretta chiusura del ciclo valutativo e quindi di determinare l’impossibilità di erogazione degli istituti di natura incentivante. Nell’esprimere il parere l’Oiv deve verificare che le norme di principio siano adeguatamente sviluppate e attuate dall’amministrazione; a tal proposito lo stesso organismo farà riferimento: 1) alle norme richiamate direttamente dagli articoli 16 e 31; 2) alle norme non richiamate la cui attuazione è comunque necessaria per la corretta concretizzazione delle norme di cui al punto precedente; 3) alle altre “restanti disposizioni” per la cui attuazione si procede mediante accordo da sottoscrivere in sede di Conferenza unificata (allo stato per queste ultime non è stata ancora avviata la procedura relativa); 4) agli indirizzi impartiti dal dipartimento della Funzione pubblica ai sensi dell’articolo 19 del Dl 90/2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114/2014. L’Oiv, nell’esprimere il parere, deve verificare che:

-  l’amministrazione abbia apprestato gli strumenti organizzativi per consentire ai cittadini o dagli altri utenti finali in rapporto alla qualità dei servizi resi dall'amministrazione, di partecipare alla valutazione della performance organizzativa dell’amministrazione, secondo quanto stabilito dagli articoli 8 e 19-bis;
-  il sistema disciplini le procedure di conciliazione, a garanzia dei valutati, relative all'applicazione del sistema di misurazione e valutazione della performance;
-  sia previsto il raccordo e l’integrazione con i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio;
-  siano previsti meccanismi in grado di garantire una tendenziale e significativa differenziazione delle valutazioni.
Il parere deve essere richiesto ogni qualvolta l’ente intenda procedere con modifiche al sistema di misurazione e valutazione anche se la nuova formulazione della norma richiede che l’aggiornamento sia annuale. Il sistema di misurazione valutazione, per la sua caratteristica di definire il quadro di riferimento dentro cui si misurano e valutano le performance, non si presta, in generale, ad un aggiornamento annuale; è certamente necessaria una “manutenzione” periodica ma il quadro di riferimento dovrebbe mantenere la caratteristica di stabilità nel corso degli anni anche per restituire certezza e credibilità agli atti che ne costituiscono la concreta attuazione (piano e relazione sulla performance, valutazioni individuali). L’aggiornamento annuale va dunque inteso anche come l’attestazione che non vi siano esigenze che richiedano di modificare il sistema adottato ed utilizzato dall’ente; si tratterebbe, in sostanza, di una verifica che potrebbe anche chiudersi con la presa d’atto che non sia necessario procedere ad alcuna modifica.  L’articolo 7, comma 6-quater, del Dlgs 165 stabilisce che agli Oiv non si applica il comma 6-bis per cui non sarebbe necessario l’attivazione di procedure comparative; il legislatore non ha armonizzato tale previsione con il nuovo articolo 14-bis del Dlgs 150.
Gli ordinamenti interni delle amministrazioni devono:
-  disciplinare la procedura di rinnovo dell’organismo attraverso una procedura selettiva pubblica, distinguendola dalla nuova procedura di selezione dei componenti che in nessun caso può essere considerata rinnovo della precedente composizione (tanto più se cambiano le condizioni);
-  prevedere un’adeguata motivazione per l’eventuale revoca riconducibile al mancato svolgimento dei compiti affidati all’organismo o la mancata partecipazione ad un certo numero di sedute collegiali o ad una giusta causa che non consente la prosecuzione del rapporto con l’amministrazione sempre correlata ai compiti dell’organismo;
-  prevedere appositi meccanismi che consentano la sostituzione di un componente che per qualsiasi ragione debba essere sostituito, con il ricorso a procedure specifiche di ricomposizione parziale dell’organismo, fermo restando la durata triennale a partire dall’originaria composizione;
-  prevedere meccanismi retributivi che garantiscano l’indipendenza e la professionalità anche in relazione alle complessità organizzative degli enti e proporzionate alle retribuzioni dei dirigenti interni;
-  disciplinare il funzionamento dell’organismo: convocazione delle sedute, ordini del giorno, possibilità di deliberare anche se uno dei componenti è assente, pubblicazione dei verbali e degli atti come previsto dall’articolo 31 del Dlgs 33/2013.