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Le unioni di Comuni: oltre l'efficienza

di Giorgia Marinuzzi (*)

La nascita delle unioni di Comuni (Uc) risale al 1990, quando la legge n. 142 introdusse e disciplinò per la prima volta tale modello associativo, facendolo rientrare di diritto tra gli strumenti di cooperazione intercomunale per l'esercizio congiunto di funzioni e servizi. L'evoluzione normativa da allora a oggi è stata significativa, tuttavia si è mantenuta costante nel tempo l'intenzione, da parte del legislatore, di indirizzare tale modello ai comuni italiani meno popolosi, che hanno sempre costituito l'ossatura del Paese.
Il legislatore individuava infatti nella gestione associata intercomunale uno strumento in grado di aumentare l'efficienza, soprattutto negli enti di ridotta taglia demografica, dello svolgimento delle funzioni e dell'erogazione dei servizi in capo ai comuni, senza alterare l'identità delle singole amministrazioni.
Al momento della creazione nel 1990, le unioni di comuni nacquero come una forma di gestione associata facoltativa, ma è dal 2010 che si passa alle gestioni associate obbligatorie per i comuni di ridotta taglia demografica, anno che segna la vera diffusione sul territorio di tale strumento.
La legislazione vigente di fatto prevede un «associazionismo obbligatorio» per i piccoli comuni fino a 5.000 abitanti, o fino a 3.000 se appartenenti o appartenuti a comunità montane, da realizzarsi attraverso unione (articolo 32 del Tuel) o convenzione (articolo 30 del Tuel) entro il 31 dicembre 2016 (scadenza posticipata dal decreto Milleproroghe del 2016). Si tratta dunque di una riforma «in progress» che sulla carta si applica al 70% dei comuni italiani, e che proprio per la sua portata ha determinato una crescente attenzione da parte di amministratori, cittadini e studiosi, interessati a comprendere gli effetti e soprattutto le opportunità delle gestioni associate. Sarà questo uno dei temi dibattuti nella mattinata di oggi in occasione della XXXVII Conferenza scientifica annuale AISRe, in programma ad Ancona fino al 22 settembre.

I numeri delle unioni
Dalla ricognizione degli ultimi aggiornamenti delle banche dati disponibili (AgID, ANCI, Ancitel, MEF e Siope), emerge che nel 2015 vi sono 524 unioni (Appendice statistica), la maggior parte delle quali concentrata in Piemonte (98), Lombardia (77), Sicilia (52) ed Emilia-Romagna (45). I comuni aderenti a tale forma sono 2.969, il 36,9% degli 8.047 comuni esistenti a inizio 2015, con picchi di adesione superiori al 70% in Valle d'Aosta (il 98,6% dei comuni della regione partecipa ad unioni), Emilia-Romagna (86,8%) e Sardegna (74,8%).
Le unioni si estendono su una superficie territoriale di oltre 108 mila chilometri quadrati, più di un terzo (il 35,9%) del territorio nazionale, dove vivono 11,2 milioni di abitanti, il 18,5% degli oltre 60 milioni di residenti in Italia al 1° gennaio 2015.
Relativamente alla composizione delle unioni è nota la prevalenza di piccoli comuni fino a 5.000 abitanti, a causa dell'alternarsi in 20 anni di fasi normative riguardanti la partecipazione obbligatoria o facoltativa a tali modelli di gestione associata di servizi e funzioni comunali. I comuni fino a 5.000 residenti che nel 2015 partecipano ad un'unione sono infatti 2.354 sui circa 3 mila comuni aderenti, ossia il 79% del totale.
In tutte le regioni, ad eccezione dell'Emilia-Romagna e della Puglia, almeno il 50% dei comuni membri di unioni ha una taglia demografica pari o inferiore ai 5.000 abitanti. L'incidenza dei piccoli comuni raggiunge e supera la soglia del 90% in Valle d'Aosta, Trentino-Alto Adige, Liguria, Piemonte, Lombardia e Molise. In particolare è proprio in Valle d'Aosta e Trentino-Alto Adige dove le unioni presenti in tali aree sono formate interamente da amministrazioni comunali che non oltrepassano i 5 mila cittadini.

Questione solo di efficienza?
Il tema dell'efficienza ha visto crescere la sua attualità proprio a partire dai primi anni della crisi, anche in connessione con le misure di austerità adottate da alcuni stati e nell'ambito dell'Unione europea. Tali politiche hanno in primo luogo impattato sui bilanci nazionali dei paesi membri, tra cui l'Italia e, di riflesso, su quelli delle amministrazioni decentrate, alle quali sono stati spesso imposti vincoli alla spesa e tagli alle risorse trasferite dal centro, al fine di controllare in misura più efficace la dinamica della spesa pubblica e degli equilibri di bilancio.
La letteratura abbonda di studi volti a misurare eventuali aumenti di efficienza derivanti dall'aggregazione di comuni, che però hanno restituito innumerevoli risultati contrastanti in base a metodi di stima, variabili, territori ed anni presi in considerazione di volta in volta.
Con risorse più contenute, la possibilità di continuare a offrire servizi pubblici adeguati per soddisfare le esigenze dei cittadini ha sicuramente un legame con la ricerca di guadagni di efficienza, ma non è certo l'efficienza l'unica grandezza che induce i comuni ad aggregarsi per erogare servizi pubblici locali.
I comuni possono aggregare la propria offerta di servizi per cercare di allentare vincoli fiscali imposti dal centro, per assumere un ruolo strategico nell'area di riferimento, per far collaborare le comunità ed ottenere "in cambio" coesione sociale, ma soprattutto per migliorare (o mantenere) non solo la quantità di servizi erogati, ma la qualità.

(*) Ifel-Dipartimento Studi Economia Territoriale


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