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Ordinanza anti-inquinamento infondata, il Comune è obbligato al risarcimento

di Massimiliano Atelli

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L Esclusivo per Quotidiano Enti Locali & PA

Le ordinanze sindacali d'urgenza devono essere emanate solo previa adeguata istruttoria. Questo è quanto ribadito dalla V sezione del Tar Napoli con la sentenza del 7 gennaio 2016 n. 11, che è tornata sulla vicenda già oggetto della pronuncia non definitiva del 18 febbraio 2015, n. 1138 – fornendo utili indicazioni in tema di ordinanze sindacali di tipo misto (e cioè espressione del potere sindacale e dei poteri provinciali, previsti dal Dlgs 152/2006, per la messa in sicurezza di siti potenzialmente contaminati) e di inquinamento ambientale di aree.

Il principio di diritto
La parte dell’iter motivazionale seguito dai giudici amministrativi campani che desta maggior interesse riguarda i presupposti per l’esercizio del potere sindacale di adottare ordinanze d’urgenza. Richiamando contestualmente gli articoli 50 e 54 del Dlgs 267/2000, che prevedono il potere sindacale di adottare provvedimenti straordinari per fronteggiare situazione di pericolo per interessi pubblici particolarmente importanti, da una parte, ed i poteri previsti dal Dlgs 152/2006 per la messa in sicurezza di siti potenzialmente contaminati (per superamento dei parametri di concentrazione soglia di contaminazione) ovvero per la bonifica di siti contaminati (per superamento dei parametri di concentrazione soglia di rischio) si mettono direttamente sul medesimo piano provvedimenti che si trovano in rapporto di reciproca e manifesta alternatività.
Tuttavia, ha osservato ancora il Tar Campania sul punto, anche a voler superare le perplessità insorte sul tipo di potere in tal modo esercitato ed ammettere, ma con sensibile forzatura, una competenza sindacale in materia “ambientale” ritenendo - peraltro con il conforto di parte della giurisprudenza - la legittimità di ordinanze cd miste, resta il fatto che queste possono essere adottate solo previa adeguata istruttoria.

La conclusione del Tar Napoli
Di qui, la conclusione del Tar Campania nel senso che, nella dichiarata consapevolezza che trattasi di sensibile forzatura, sono configurabili anche ordinanze sindacali di tipo misto, e cioè espressione, contestualmente, del tradizionale potere sindacale di adottare provvedimenti straordinari, da un lato, e dei poteri (provinciali, ex articolo 244 del testo unico ambientale) previsti Dlgs 152/2006 per la messa in sicurezza di siti potenzialmente contaminati ovvero per la bonifica di siti contaminati, dall’altro lato. Una commistione, questa, che se si traduce, come ammettono i giudici amministrativi campani, in una sensibile forzatura nel momento in cui si risolve nella fusione fra attribuzioni intestate a livelli di governo differenti sì ma prossimi, potrebbe esponenzializzarsi laddove, con la soppressione dell’Ente provinciale, i poteri sino a quel momento ad esso intestati fossero definitivamente attribuiti, in ipotesi, all’ente Regione.

Il caso
Nella specie, veniva contestata l’attività provvedimentale di un Comune culminata con l’emanazione di una pluralità di ordinanze sindacali, tese ad imporre al proprietario di alcuni laghetti l’«urgente messa in sicurezza dell’area costituente l’invaso», il «divieto assoluto di utilizzo delle acque del laghetto di cui in premessa per l’eventuale irrigazione dei fondi agricoli circostanti e l’abbeveraggio di animali»; e il «divieto assoluto di utilizzo dell’invaso per eventuali attività ittiche e/o di acquacoltura, di pesca sportiva e di qualsiasi attività ricreativa funzionale e connessa all’utilizzo delle acque dell’invaso», in quanto caratterizzata, da un punto di vista formale, da contorni e connotati non ben definiti che rendevano difficile identificare e decodificare il potere esercitato in concreto, al punto da apparire compromesso il principio di tipicità degli atti amministrativi.
Ma soprattutto si contestava il deficit istruttorio imputato all’ente locale, reo, in sostanza, ad avviso della parte ricorrente, di aver dato per dimostrato ciò che invece era ancora da dimostrare.

Argomenti, spunti e considerazioni
La decisione del Tar Campania offre spunti interessanti.
In primo luogo sfida apertamente il principio di tipicità degli atti amministrativi, e pone un problema di sistema piuttosto che di dettaglio.
Nonostante la Conferenza dei Servizi decisoria avesse prescritto ai Comuni competenti di verificare sulla base della contaminazione presente nell’area in esame, la necessità di adottare interventi a tutela della salute della popolazione o di messa in sicurezza d’emergenza delle aree, non era stato effettuato alcun autonomo previo approfondimento istruttorio.
Le ragioni di indilazionabile urgenza manifestate dagli organi preposti al monitoraggio e controllo dei fattori inquinanti sono state solo genericamente e sommariamente affermate: il Comune si è limitato a richiamare il documento di analisi trasmesso dall’Ispra e dall’Arpa, non potendosi far derivare automaticamente dalla presenza, nell’area dei laghetti, di metalli pesanti idrocarburi ed altri metalli nocivi per la salute, la sussistenza dei presupposti per utilizzare uno strumento straordinario, derogatorio del quadro istituzionale.
In simili situazioni, ha precisato il Tar Campania, si esclude che sia configurabile il sopravvenire di situazioni di imprevedibilità e straordinarietà che possano giustificare l’adozione delle gravate ordinanze sindacali non avendo le verifiche operate segnalata la presenza di elementi di rischio per la salute pubblica tali da fondare iniziative di salvaguardia immediata, né è stata comprovata un’ipotesi di accrescimento della presunta situazione di contaminazione degli specchi d’acqua in questione. Nessun elemento giustifica, quindi, l’ordine non solo di messa in sicurezza degli specchi, d’acqua, ma anche della immediata interdizione degli stessi.
Difatti, se è vero che la presenza di un piano di caratterizzazione delle aree insistenti su un sito di interesse nazionale e per il quale era stata indetta una Conferenza di Servizi le cui determinazioni conclusive avevano ricevuto l’approvazione ministeriale pone fuori discussione che la predetta zona necessita di una particolare “attenzione”, tuttavia altrettanto indiscutibile è che, con l’emanazione delle impugnate ordinanze straordinarie, il Comune, in assenza di un comprovata situazione di pericolo concreto per la salute pubblica o l’ambiente finisce per esercitare una indebita interferenza nell’ambito di una ordinaria procedura di amministrazione che deve invece avere il suo regolare corso.
Di qui, il secondo punto di estremo interesse delle decisioni del Tar Campania: il deficit istruttorio e motivazionale travolge le emanate ordinanze, anche ove inquadrate come emanate ai sensi del Dlgs n. 152/2006.

La responsabilità per superficialità della Pa
Il travolgimento delle ordinanze per deficit istruttorio apre tuttavia un altro capitolo, centrale nella sentenza più recente: quello della responsabilità – diciamo così, per superficialità - della Pa. Al riguardo, i Giudici amministrativi campani non hanno avuto esitazioni nel puntualizzare che detto vizio istruttorio manifesta, con tutta evidenza, il requisito soggettivo della colpa a carico dell’autorità emanante, che in palese violazione delle comuni regole di buona amministrazione, correttezza e buon andamento, ha reiterato i divieti senza compiere una minima attività di verifica circa la sussistenza del segnalato rischio di inquinamento delle acque. L’inescusabilità della condotta amministrativa superficiale emerge ancor più chiaramente ove si consideri che a tal fine lo svolgimento di adeguate analisi chimiche sui campioni di acqua dei laghetti in questione – come quelle disposte dalla Sezione, attraverso il Dipartimento di Agraria dell’Università Federico II di Napoli, da cui è emerso che «in nessuno dei due campioni, rappresentativi dei due citati laghetti, sono stati riscontrati valori di contaminanti superiori a quelli elencati nell’allegato V, Tabella e del Dlgs 152/2006»  – avrebbero permesso di riscontrare, in tempi rapidi, la sussistenza o meno di contaminanti nocivi ed i rischi anche potenziali per la salute pubblica e l’ambiente. Sarebbe stato, quindi, sufficiente effettuare semplici analisi campionatorie per evitare l’adozione di misure interdittive la cui ripercussione sulla redditività (ovviamente, mancata) dell’attività ricettiva svolta dalla parte ricorrente è stata quantificata dal Tar Campania, in sede liquidatoria, per il danno ingiusto sofferto dalla ricorrente, in 446.250 euro.
In conclusione, tanto meno complesso si rivela l’adempimento istruttorio necessario ad assumere una decisione adeguata al caso concreto, tanto più inescusabile risulta il non ricorrervi da parte dell’amministrazione. Prima che diritto, è sano buon senso.

 

 


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