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Anticorruzione, relazione annuale anche per controllate ed enti pubblici economici

di Paolo Canaparo

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L Esclusivo per Quotidiano Enti Locali & PA

Il 15 gennaio scade il termine entro il quale il responsabile per la prevenzione della corruzione (o, in assenza, l'organo di indirizzo) deve predisporre e pubblicare la relazione annuale 2015. La novità di quest'anno è che per la prima volta dovranno farlo anche gli enti di diritto privato in controllo pubblico, anche in forma societaria, e gli enti pubblici economici, come disposto dall'Anac con le linee guida dettate nella determinazione del 17 giugno 2015 n. 8 (si veda anche il Quotidiano degli enti locali e della Pa del 6 luglio 2015). Per questi soggetti, infatti, c'è il medesimo interesse alla prevenzione del rischio di corruzione presente nelle amministrazioni pubbliche, come definite dall'articolo 11 del Dlgs 33/2013.
Le linee guida, definendo uno specifico regime transitorio, avevano originariamente fissato il termine per l'adempimento al 15 dicembre, in base alla legge 190/2012, poi prorogato al 15 gennaio prossimo dal comunicato del presidente dell'Autorità del 25 novembre 2015, analogamente a tutte le Pa.
La relazione sarà lo strumento per dar conto delle misure di organizzazione e di gestione per prevenire la corruzione già adottate e di quelle ancora da definire, considerato che il regime transitorio, tra l'altro, ha individuato nel 31 gennaio 2016 il termine ultimo per il completo adeguamento alle prescrizioni.

La relazione nelle società controllate direttamente o indirettamente dalla Pa
La determinazione Anac 8/2015 ha imposto espressamente l'applicazione delle misure introdotte dalla legge 190/2012 alle società controllate direttamente o indirettamente dalle pubbliche amministrazioni. Ciò nella considerazione dello spirito della norma, che è prevenire l'insorgere di fenomeni corruttivi nei settori più esposti ai rischi dove sono coinvolte Pa, risorse o interessi pubblici: poiché l'influenza che l'amministrazione esercita sulle "società controllate" è molto penetrante, deve ritenersi che esse siano esposte a rischi analoghi a quelli che il legislatore ha voluto prevenire in relazione all'amministrazione controllante. Esigenze presenti anche quando il controllo è frazionato tra più amministrazioni.

Dualismo normativo
Le misure della legge 190/2012 devono applicarsi anche qualora le società controllate direttamente o indirettamente abbiano già adottato il modello di organizzazione e gestione previsto dal Dlgs 231/2001. L'ambito di applicazione dei due provvedimenti, d'altronde, non coincidono e, nonostante l'analogia di fondo dei due sistemi, finalizzati entrambi a prevenire la commissione di reati e a esonerare da responsabilità gli organi preposti qualora le misure adottate siano adeguate, ci sono molte differenze.
Quanto alla tipologia dei reati da prevenire, in particolare, il Dlgs 231/2001 riguarda quelli commessi nell'interesse o a vantaggio della società o che comunque siano stati commessi anche e nell'interesse di questa, mentre la legge 190/2012 è volta a prevenire anche reati commessi in danno della società. In relazione ai fatti di corruzione, il Dlgs 231/2001 fa riferimento alle fattispecie tipiche di concussione, induzione indebita a dare o promettere utilità e corruzione, nonché alla corruzione tra privati, fattispecie dalle quali la società deve trarre un vantaggio perché possa risponderne.
La legge 190/2012, invece, secondo l'Anac fa riferimento a un concetto più ampio di corruzione, in cui rilevano non solo l'intera gamma dei reati contro la Pa disciplinati dal titolo II, libro II, del codice penale, ma anche le situazioni di "cattiva amministrazione", nelle quali vanno compresi tutti i casi di deviazione significativa dei comportamenti e delle decisioni dalla cura imparziale dell'interesse pubblico, cioè le situazioni nelle quali interessi privati condizionino impropriamente l'azione delle amministrazioni o degli enti, sia che tale condizionamento abbia avuto successo, sia nel caso in cui rimanga a livello di tentativo.
Le misure della legge 190/2012 devono fare riferimento a tutte le attività svolte dalla società ed è necessario siano ricondotte in un documento unitario che tenga conto del piano di prevenzione della corruzione anche ai fini della valutazione dell'aggiornamento annuale e della vigilanza Anac. Se riunite in un unico documento con quelle adottate in attuazione del Dlgs 231/2001, queste misure devono essere collocate in una sezione specifica e dunque chiaramente identificabili, tenuto conto che a esse sono correlate forme di gestione e responsabilità differenti.

Le società a partecipazione pubblica non di controllo
Diversamente da quanto previsto per le società controllate, quelle a partecipazione pubblica non di controllo, in base alle linee guida dell'Anac restano soggette esclusivamente al regime di prevenzione previsto dal Dlgs 231/2001. Qualora le società non in controllo pubblico non abbiano adottato un modello di organizzazione e gestione in base al Dlgs 231/2001, resta comunque ferma la possibilità, anche su indicazione delle amministrazioni partecipanti, di programmare misure organizzative aderenti alla legge 190/2012, potendo individuare, tra l'altro, una figura analoga al Rpc e prevedere la predisposizione di una relazione annuale, pur in assenza dell'obbligo di legge.

Gli enti pubblici economici
La relazione annuale deve essere predisposta entro il prossimo 15 gennaio anche negli enti di diritto privato in controllo pubblico diversi dalle società. Dalla disciplina positiva e dall'analisi giurisprudenziale emerge che il fenomeno di tali enti è particolarmente complesso, perché hanno caratteristiche e struttura eterogenee, non sono riconducibili a una categoria unitaria e non sussiste, per la loro individuazione, una nozione di controllo analoga a quella dettata dall'articolo 2359 del codice civile per le società. Si deve trattare di enti, in particolare associazioni e fondazioni, che hanno natura privatistica, non necessariamente con personalità giuridica, rispetto ai quali sono riconosciuti in capo alle amministrazioni pubbliche possibilità di controllo che complessivamente consentono di esercitare un potere di ingerenza sull'attività con carattere di continuità ovvero un'influenza dominante sulle decisioni dell'ente.
La relazione, infine, dev'essere predisposta anche negli enti pubblici economici, ancorché svolgano attività di impresa, in quanto organismi che perseguono finalità pubbliche ed esposti ai medesimi rischi che il legislatore ha voluto prevenire per le Pa, per le società, e gli altri enti di diritto privato controllati. Gli enti pubblici economici, d'altra parte, sono stati inclusi da subito dal piano nazionale anticorruzione tra i soggetti sottoposti alle misure di prevenzione della corruzione imposte dalla legge 190/2012. Da ultimo, a ulteriore conferma, la modifica dell'articolo 11 del Dlgs 33/2013, che al comma 2, lettera a), si riferisce agli «enti di diritto pubblico non territoriali, comunque denominati, istituiti, vigilati, finanziati dalla pubblica amministrazione, ovvero i cui amministratori siano da questa nominati», tra cui rientrano gli enti pubblici economici, come ha precisato l'Anac con la delibera n. 144/2014.


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