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La sanzione da parte di un organo scaduto è legittima solo se rientra nell'«ordinaria amministrazione»

di Rosa Iovino

È legittima l’adozione di una sanzione amministrativa da parte di un organo scaduto se rientra tra gli atti di ordinaria amministrazione. È quanto ha ribadito la sesta sezione del Consiglio di Stato con la decisione n. 4487 del 24 settembre scorso, esaminando la questione relativa all'irrogazione di una sanzione amministrativa da parte di un'Autorità (nella specie, l'Autorità garante per l’energia elettrica e il Gas) una volta scaduto il periodo di mandato. La proroga di funzioni ha infatti la finalità di evitare che il ritardo nel rinnovo di un organo ne pregiudichi la continuità di funzionamento. 

Il caso
Impugnato il provvedimento sanzionatorio innanzi al Tar per la Lombardia sulla scorta di diversi motivi di ricorso poi riproposti in sede di appello (atteso che il Tribunale ne accoglieva soltanto alcuni) e proposto anche appello incidentale da parte del Gestore dei servizi elettrici italiano, l'argomento che qui interessa esaminare riguarda la legittimità dell’irrogazione di una sanzione da parte di un organo scaduto e se essa rientri tra gli atti di ordinaria amministrazione ex articolo 3 della legge n. 444/1994.

La tesi dei giudici di Palazzo Spada
L’istituto della proroga degli organi è di antica origine; esso, difatti, risale al diritto romano e prevede la possibilità per i titolari degli organi di continuare ad esercitare le funzioni, pur oltre la scadenza del mandato, in attesa della nomina dei successori. Ha, ora come allora, lo scopo di evitare che il ritardo nel rinnovo di un organo ne pregiudichi la continuità di funzionamento.
Oltre ai casi di prorogatio previsti dalla Costituzione, con riferimento ad organi di rilevanza costituzionale quali le Camere e il Presidente della Repubblica (si vedano, ad esempio, gli articoli 61 e 85 della Costituzione) o alla prorogatio dei consigli comunali e provinciali (Dlgs n. 267/2000), quella degli organi  amministrativi è regolata dalla legge n. 444 del 1994 la quale ha previsto all'articolo 3 la durata massima della proroga, in 45 giorni, stabilendo - al contempo - al comma 2 che “nel periodo in cui sono prorogati, gli organi scaduti possono adottare esclusivamente gli atti di ordinaria amministrazione, nonché gli atti urgenti e indifferibili con indicazione specifica dei motivi di urgenza e indifferibilità”.
La ratio della norma - proroga dell’organo e adozione di soli atti di ordinaria amministrazione - è quella di assicurare una certa continuità all'azione amministrativa e dunque di evitare che vuoti amministrativi incidano sull’organizzazione pubblica sì da consentire la libera violazione di un precetto.
Così la deroga al principio della durata certa e circoscritta dell’organo amministrativo è applicabile - anche nel caso in esame - in quanto la sanzione irrogata - anche secondo i giudici - rientra nell'ambito degli atti di ordinaria amministrazione e, dunque, nelle fattispecie previste dall'articolo 3 della legge n. 444/1994.
Certamente non è consentita una prorogatio sine die che violerebbe il principio della riserva di legge in materia di organizzazione amministrativa oltre ai principi costituzionali portanti l'azione amministrativa e costituzionalmente garantiti dall'articolo 97 della Costituzione in quanto demanderebbe all'arbitrio di chi debba provvedere alla sostituzione di determinarne la durata pur prevista - a termine - dal legislatore (cfr. Corte costituzionale, n. 208/1992).

La soluzione offerta
I giudici di Palazzo Spada con riferimento all’argomento analizzato concludono, pertanto, che l’irrogazione di una sanzione amministrativa da parte di un organo scaduto possa ritenersi legittima nella misura in cui rientra tra gli atti di ordinaria amministrazione e si sostanzia nella reazione dell’ordinamento alla violazione di un precetto sì da assicurare la continuità dell’azione amministrativa.


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