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No all'usucapione se l'occupazione da parte della Pa è illegittima

di Giovanni G.A. Dato

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L Esclusivo per Quotidiano Enti Locali & PA

Con la sentenza 26 agosto 2015, n. 3988, la Sezione IV del Consiglio di Stato ribadisce che è assai discutibile la usucapibilità di beni illecitamente occupati dall’Amministrazione; in particolare, la recente pronuncia osserva - in tema di usucapione in favore dell’Amministrazione delle aree illegittimamente espropriate ed irreversibilmente trasformate dalla realizzazione dell’opera pubblica (che si risolve nella neutralizzazione dell’azione restitutoria e/o risarcitoria del proprietario, impedendo anche, addirittura, trattandosi di acquisto a titolo originario, che quest’ultimo possa chiedere l’applicazione dell’articolo 42-bis del Dpr 8 giugno 2001, n. 327 sulla c.d. acquisizione sanante) - che il riconoscimento dell’usucapione per effetto dell’occupazione illegittima scaturita da una procedura espropriativa non conclusasi ritualmente (con la cessione bonaria ovvero con il decreto di esproprio) rappresenta ciò che è stato definito un esercizio di “equilibrismo interpretativo” dal quale debbono essere prese le distanze.
Ne discende che l’Amministrazione dispone dell’alternativa tra restituzione delle aree occupate, previa riduzione in pristino stato, e obbligo di disporne l’acquisizione sanante ex articolo 42-bis del Dpr n. 327/2001.

L’orientamento favorevole all’usucapione
Alcuni precedenti giurisprudenziali (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 18 novembre 2014, n. 5665; Tar Puglia, Bari, sez. III, 19 febbraio 2014, n. 265; Tar Sicilia, Palermo, sez. III, 27 gennaio 2014, n. 333; Tar Puglia, Lecce, sez. III, 15 novembre 2013, n. 2310) hanno ritenuto possibile, in presenza dei presupposti di legge, la maturazione dell’usucapione in favore della Pa che occupi in via d’urgenza ed in vista dell’espropriazione un fondo senza poi far luogo nei termini previsti all’adozione del decreto di espropriazione.
In alcune pronunce si osserva, invero, che l’inizio della situazione giuridica utile per l’usucapione, ossia la trasformazione della (mera) detenzione in possesso, si verifica solo dopo la scadenza del termine massimo di occupazione legittima e che non può riconoscersi efficacia interruttiva se non ad atti che comportino, per il possessore, la perdita materiale del potere di fatto sulla cosa, ovvero ad atti giudiziali diretti ad ottenere ope iudicis la privazione del possesso nei confronti del possessore usucapente.
Inoltre, l’accertamento dell’acquisto per usucapione determina l’estinzione della tutela reale e obbligatoria e far venir meno ab origine l’illiceità della condotta lesiva, non solo per il periodo successivo al decorso del termine ventennale, ma anche per quello anteriore, in virtù della retroattività degli effetti dell’acquisto a titolo originario per usucapione.

Le ragioni dell’orientamento contrario all’usucapione
Altro orientamento (Cons. Stato, sez. IV, 3 luglio 2014, n. 3346; Tar Calabria, Reggio Calabria, sez. II, 22 ottobre 2014, n. 1696; Tar Umbria, sez. I, 16 gennaio 2014, n. 41), cui aderisce la sentenza in commento, evidenzia l’esistenza di plurime ragioni di perplessità in merito alla usucapibilità di beni illecitamente occupati dall’Amministrazione.
La prima ragione si ricollega all’orientamento secondo cui in tema di tutela possessoria, ricorre spoglio violento anche in ipotesi di privazione dell’altrui possesso mediante alterazione dello stato di fatto in cui si trovi il possessore, eseguita contro la volontà, sia pure soltanto presunta, di quest’ultimo, sussistendo la presunzione di volontà contraria del possessore ove manchi la prova di una manifestazione univoca di consenso, e senza che rilevi in senso contrario il semplice silenzio, in quanto circostanza di per sé equivoca, e non interpretabile come espressione di acquiescenza, alla luce dell’ampia nozione di violenza del possesso elaborata dalla giurisprudenza. In base a tale indirizzo interpretativo deve escludersi che la detenzione possa essere mutata in possesso.
La seconda ragione pone in relazione l’usucapibilità con la sua incompatibilità rispetto all’articolo 1 del Protocollo Addizionale della Cedu; la costante giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha più volte affermato la non conformità alla Convenzione (in particolare, al citato Protocollo addizionale n. 1) dell’istituto della c.d. “espropriazione indiretta o larvata” e quindi di alternative all’acquisizione in proprietà che non siano rappresentate dal decreto di espropriazione ovvero dal contratto tra le parti. La Convenzione E.D.U. – così come interpretata dalla giurisprudenza della Corte – si pone quale ostacolo a che l’apprensione materiale del bene da parte dell’Amministrazione possa considerarsi legittima al di fuori di una legittima procedura espropriativa o di un procedimento sanante (articolo 42-bis del Dpr n. 327/2001).
Inoltre, essendo possibile, come già detto, l’interruzione dell’usucapione oltre che con la perdita materiale del possesso soltanto con la proposizione di apposita domanda giudiziale, quantomeno sino all’entrata in vigore del Dpr n. 327/2001, qualificandosi antecedentemente l’occupazione acquisitiva come “fattispecie ablatoria”, era preclusa da parte del destinatario dell’occupazione preordinata all’esproprio, l’azione di restitutio in integrum, onde, trovando necessariamente applicazione l’articolo 2935 c.c., il dies a quo di un possibile possesso utile a fini di usucapione non potrebbe che individuarsi a partire dall’entrata in vigore del Dpr n. 327/2001.


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