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Nuova sfida per l'Anac nella riforma del codice appalti

di Paolo Canaparo

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L Esclusivo per Quotidiano Enti Locali & PA

Il continuo rafforzamento del sistema di prevenzione amministrativa contro i fenomeni di corruttela ha portato con sé la riconfigurazione della mission dell'Autorità nazionale anticorruzione, risultato di un percorso normativo avviato dalla legge 190/2012, che ha visto le funzioni e le competenze dell'Anac evolversi progressivamente, mentre all'orizzonte il disegno di legge delega per il nuovo Codice dei contratti pubblici, approvato, in prima lettura, al Senato ed ora in corso di esame alla Camera dei deputati, prospetta l'attribuzione all'Autorità di un nuovo più ampio ruolo in tema di controllo e vigilanza sul sistema delle commesse pubbliche.

L'evoluzione dell'Anac
Inizialmente, la legge 190/2012 ha assegnato la funzione di Autorità nazionale anticorruzione alla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche (Civit), un organismo indipendente istituito dall'articolo 15 del Dlgs 150/2009 ed attivato dal 2010, originariamente incaricato dell'ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e dell'efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni italiane. La legge 125/2013, di conversione del Dl 101/2013, ha successivamente mutato la denominazione della Civit in Anac, aumentandone il numero dei componenti e prevedendo la decadenza anticipata dei componenti prima della scadenza naturale del loro mandato. La legge 114/2014, di conversione del Dl 90/2014, ha quindi operato una decisa revisione della distribuzione delle competenze in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza, trasferendo all'Anac le funzioni di cui all'articolo 1, commi 4, 5 e 8, della legge 190/2012 e di cui all'articolo 48 del Dlgs 33/2013, fino a quel momento esercitate dal Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri prevedendo. Ciò segna una vera e propria separazione organizzativa e funzionale tra Anac e Def, con l'obiettivo di concentrare in seno ad un unico soggetto i compiti in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza, superando due aspetti critici del precedente assetto quali la distinzione tra l'organo preposto all'elaborazione delle politiche anticorruzione a livello internazionale e quello incaricato del coordinamento dell'attuazione a livello nazionale, nonché la correzione della discrasia creatasi tra la funzione di elaborazione della strategia nazionale di prevenzione e coordinamento della sua attuazione e quella di controllo e vigilanza sull'effettiva applicazione e sull'efficacia delle misure adottate dalle amministrazioni.

Il nuovo ruolo dell'Anac in materia di contratti pubblici
Il Dl 90/2014 ha peraltro attribuito all'Anac anche le funzioni della soppressa Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici (Avcp), in una logica di concentrazione in un unico organismo pubblico indipendente dei poteri di vigilanza e controllo in materia di anticorruzione e trasparenza nei confronti delle pubbliche amministrazioni e di rispetto dei principi di correttezza e trasparenza nelle procedure di affidamento dei lavori pubblici, servizi e forniture. Il Dl n. 90 ha peraltro attributo al Presidente dell'Autorità, anche in ragione dell'eccezionalità della situazione, di alta sorveglianza e garanzia della correttezza e della trasparenza sulle procedure di affidamento per la realizzazione di Expo 2015 e di tipo "cautelare", con la facoltà di proporre al prefetto commissariamenti delle imprese in presenza di situazioni sintomatiche di condotte illecite da parte di società aggiudicatrici di appalti pubblici. Successivamente, l'articolo 8 della legge 69/2015 ha attribuito all'Anac, con una modifica alla legge Severino (legge 190/2012), compiti di vigilanza anche sui contratti pubblici ai quali non si applica il Codice degli appalti (i contratti secretati).

La riforma del codice appalti
Ora, il disegno di legge delega per il nuovo codice dei contratti pubblici riconosce all'Anac il ruolo di organo vigilante e, al contempo, regolatore del mercato delle commesse pubbliche, per effetto dell'attribuzione non solo di poteri sanzionatori e cautelari ma anche di adozione di misure amministrative di cosiddette soft law, a completamento del quadro dispositivo di livello primario. Il disegno di legge, nell'ambito della più ampia strategia di riqualificazione complessiva del mercato delle commesse pubbliche, riserva espressamente all'Anac «poteri di vigilanza e controllo sull'applicazione delle norme in materia di appalti pubblici, con particolare riguardo alla fase di esecuzione della prestazione, finalizzati ad evitare la corruzione e i conflitti d'interesse ed a favorire la trasparenza». Sotto questo profilo, vi è una sostanziale continuità con l'impostazione della normativa vigente, che, ovviamente, è più dettagliata rispetto alle indicazioni generali contenute nei criteri di delega.
Le novità sono sostanzialmente riferibili: da un lato, al riconoscimento della possibilità di rilevare la persistenza di disfunzioni e anomalie, e, quindi, di intervenire, non solo nella fase di svolgimento delle procedure di affidamento, ma anche nella fase esecutiva, che continua a essere caratterizzata da forti ritardi e contenziosi, dall'apposizione di varianti e riserve, dovute anche a carenze nei processi "a monte" come, ad esempio, nella progettazione e nella valutazione dell'idoneità tecnico-economica delle aree interessate dai lavori; dall'altro, all'estensione dei poteri di vigilanza e controllo al conflitto di interessi, considerato che quest'ultimo viene indicato espressamente quale causa di esclusione dalle gare nella direttiva 2014/24/Ue oggetto di recepimento e che l'articolo 83 della stessa direttiva europea richiede che siano assicurati, in tal senso, specifici controlli da parte degli Stati membri.


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