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Vincoli anti-corruzione a tutto campo anche nelle aziende controllate dalla Pa

di Marco Rossi

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L Esclusivo per Quotidiano Enti Locali & PA

Di particolare rilevanza e complessità, nell'ambito della gestione delle società degli enti locali, si presentano gli adempimenti connessi e conseguenti alla legge 190/2012, che sono stati estesi, seppure con diversa intensità, agli organismi controllati e partecipati.

Piano nazionale
A tale scopo alcune importanti indicazioni sono emerse nell'ambito del Piano nazionale anticorruzione, predisposto dal Dipartimento della Funzione pubblica (approvato con la delibera n. 72/2013 della Civit), che chiarisce le modalità con cui anche le società partecipate devono adempiere agli obblighi anticorruzione.
Il punto 1.3 (Destinatari) esplicitamente afferma che «i contenuti del presente P.N.A. sono inoltre rivolti agli enti pubblici economici (ivi comprese l'Agenzia del demanio e le autorità portuali), agli enti di diritto privato in controllo pubblico, alle società partecipate e a quelle da esse controllate ai sensi dell'art. 2359 c.c. per le parti in cui tali soggetti sono espressamente indicati come destinatari».
Risulta del tutto evidente così che pure le società sottoposte al controllo delle pubbliche amministrazioni, ivi inclusi gli enti locali, sono chiamati ad adottare adeguate misure, organizzative e programmatiche, finalizzate a prevenire le fattispecie colpite dalla disciplina derivante dalle disposizioni anticorruzione (ivi inclusa la nomina del responsabile anticorruzione).

Orientamenti Anac
In tal senso, del resto, si esprimono le indicazioni dell'Anac (si veda, tra gli altri, l'orientamento n. 43/2014) che esplicitamente assoggettano alla disciplina anticorruzione gli enti di diritto privato in controllo pubblico, spingendoli alternativamente ad adottare i modelli di organizzazione e gestione del rischio sulla base del Dlgs 231/2001 al fine di dare attuazione alle norme contenute nella legge 190/2012 o, in mancanza, ad adottare il Piano triennale di prevenzione della corruzione.

Linee guida
Soprattutto, però, assume importanza un documento recentemente predisposto dall'Anac (determinazione n. 8/2015) e contenente apposite "Linee guida per l'attuazione della normativa in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza da parte delle società e degli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici economici", con cui sono fornite rilevanti indicazioni in ordine all'applicazione della disciplina anticorruzione e trasparenza agli enti di diritto privato, tra cui le società, controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazioni (suggerendo anche soluzioni diverse dal Pna).
Considerando che l'applicazione è differenziata in funzione della tipologia di partecipazione detenuta dall'ente, è anche chiarita la nozione di "controllo" da parte delle pubbliche amministrazioni, che assume rilievo decisivo, in quanto le società che vi rientrano devono implementare tutti gli strumenti di prevenzione della corruzione, mentre le società che non si rientrano sono chiamate ad un'applicazione attenuata.

Controllo
In proposito, è evidenziato che il controllo, ai fini della disciplina anticorruzione, non sussiste, tra le varie ipotesi previste dall'articolo 2359 del codice civile, per la fattispecie legata ai particolari vincoli contrattuali, che non è ritenuta idonea a configurare un adeguato potere di indirizzo. Inoltre, è sottolineato (superando così una logica di controllo "solitario") come il controllo che determina l'assoggettamento a tale disciplina può realizzarsi anche in presenza di una partecipazione frazionata di più amministrazioni pubbliche che, congiuntamente, raggiungono le soglie previste.
Di conseguenza, può ritenersi sottoposto a controllo pubblico, secondo questa logica, una società di cui (ad esempio) tre amministrazioni pubbliche possiedono ciascuna il 20%, anche se ognuna di esse non potrebbe definirsi tecnicamente come controllante ai sensi di quanto previsto dal richiamato articolo 2359 del codice civile.

Adempimenti
Le realtà sottoposte al controllo di un'amministrazione pubblica, secondo quanto anticipato, devono dare piena attuazione alla disciplina anticorruzione attraverso la predisposizione del piano e la nomina del responsabile.
Lo stesso piano può essere integrato con il modello 231 (che presenta finalità distinte), seppure con due diverse sezioni, oppure redatto in modo completamente separato, con l'obiettivo di dare diversa evidenza ai rispettivi contenuti (analoga disciplina è prevista per i cosiddetti enti pubblici economici). Il piano, in particolare, dovrebbe essere redatto dal responsabile della prevenzione della corruzione (in stretto coordinamento con l'organismo di vigilanza) e adottato dall'organo di indirizzo della società, normalmente individuato in corrispondenza del consiglio di amministrazione (esplicitamente è affermato che non può essere predisposto da soggetti esterni).
Rispetto ai contenuti, poi, è chiarito che il piano dovrebbe occuparsi di individuare e gestire le aree di rischio (sulla base di un'attenta e concreta analisi del contesto), di valutare l'adeguatezza del sistema dei controlli interni di cui al Dlgs 231/2001, di adottare un codice di comportamento o un codice etico, di definire delle misure e delle iniziative per la trasparenza (una sezione dovrebbe riguardare, appunto, il programma per la trasparenza), di stabilire le modalità di verifica delle eventuali inconferibilità ed incompatibilità degli incarichi, di individuare le necessarie iniziative di formazione in materia di prevenzione della corruzione, di introdurre adeguate tutele per i dipendenti che segnalano illeciti e di avviare percorsi di rotazione tra le figure maggiormente "esposte".

Responsabile della prevenzione
Cruciale, in tale quadro, si presenta il ruolo del responsabile della prevenzione della corruzione, la cui obbligatoria nomina dovrebbe essere prevista anche dallo Statuto (al quale, eventualmente, devono essere introdotte apposite modifiche).
Egli, infatti, deve redigere il piano e deve essere dotato di riconosciuti poteri di vigilanza nell'attuazione effettiva delle misure nonché di proposta delle integrazioni e delle modifiche ritenute maggiormente opportune, essendo nominato dall'organo sociale di indirizzo (gli atti di revoca, oltre ad essere motivati, devono essere trasmessi all'Anac).
Secondo il documento (in modo parzialmente difforme da quanto stabilità dal Piano Nazionale Anticorruzione) tali funzioni dovrebbero essere affidate ad uno dei dirigenti della società (previa valutazione degli eventuali conflitti di interesse), non potendo essere attribuite a soggetti esterni come l'organismo di vigilanza.
Inoltre, considerata la stretta connessione tra le misure adottate ai sensi del Dlgs 231/2001 e il «Piano di prevenzione della corruzione», le funzioni del Responsabile della prevenzione della corruzione dovranno essere svolte in costante coordinamento con quelle dell'organismo di vigilanza. Soltanto qualora non vi siano dirigenti, ovvero i dirigenti presenti siano in una situazione di conflitto, risulta possibile individuare una figura non dirigenziale, dotata comunque delle necessarie competenze. In questo caso, però, il consiglio di amministrazione è tenuto ad esercitare una funzione di vigilanza stringente e periodica sull'attività del funzionario. Non è, inoltre, possibile l'attribuzione di un compenso ad hoc (se non legato al raggiungimento di specifici e misurabili obiettivi del piano) e, in ogni caso, è necessario individuare le conseguenze derivanti dall'inadempimento degli obblighi (in termini di responsabilità disciplinare e dirigenziale).
Interessante, infine, è anche l'ultima precisazione offerta, riguardante strettamente l'organo amministrativo della società. In proposito, infatti, si puntualizza che le amministrazioni controllanti dovranno promuovere l'inserimento, anche negli statuti societari, di meccanismi sanzionatori a carico degli amministratori che non abbiano adottato il piano di prevenzione della corruzione (ed anche il programma della trasparenza).


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