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Riforma della Pa: un ritorno al passato che forse salverà il futuro del lavoro pubblico

di Luca Tamassia

La legge delega in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche, ancora oggi oggetto di esame da parte della prima commissione della Camera dei deputati, è stata, a più riprese, celebrata come azione di grande rinnovamento dell’amministrazione pubblica, di cui il Paese ha assoluta necessità, soprattutto all’avvento della stagione delle riforme, in un momento così delicato e grave per il sistema socio-economico nazionale ed internazionale. D’altra parte i fatti di cronaca quotidiana denunciano costantemente un assetto gestionale dell’apparato pubblico rappresentativo di una radicata inversione delle posizioni d’interesse tutelate, quelle di pochi a danno di quelle di tutti, contribuendo, in tal modo, a una visione strumentale e degenerativa dell’amministrazione pubblica, nella logica destabilizzatrice di delittuose spartizioni e di meschine speculazioni: il caso della Capitale ne è prova tangibile.

La riforma del sistema pubblico
La riforma del sistema pubblico si inserisce, quindi, in un quadro emergenziale che non ha precedenti, tentando di arginare, da un lato, fenomeni eversivi che hanno guadagnato sempre più spesso la ribalta delle cronache e, dall’altro lato, stimolando il sistema pubblico a guadagnare maggiore efficienza, con la dichiarata finalità di pervenire a una significativa razionalizzazione di tutto l’assetto organizzativo pubblico, di cui l’amministrazione italiana avrebbe un gran bisogno. In tale sforzo di rinnovamento, tuttavia, si registra un fenomeno che accompagna ripetutamente la storia del nostro Paese, in tutte le sue manifestazioni, quale condotta che ha, come sua finalità principale, quella di rimediare ad un momento congiunturale particolarmente accentuato centralizzando le scelte normative, quasi che la politica di coesione nazionale possa rappresentare quel fronte sicuro ed insuperabile in grado di dare risposte concrete e di reagire efficacemente ad un momento di caduta che genera incertezze e toglie tutele.
Sull’altare di questo diffuso fenomeno di difesa, però, si sacrificano non poche conquiste sociali (nella materia del lavoro, cosiddetto jobs act, ad esempio, qualche perdita di sistema si registra), immolate nel nome di una reazione di difesa che stringe le maglie e riporta al centro il Governo e le opzioni ritenute maggiormente incisive, ripetendo, quindi, nel tempo, fasi storiche cicliche cui si è già assistito, in una sorta di ritorno al passato come ancora di salvezza per assicurarsi un futuro: è singolare come il passato possa, in talune circostanze, rappresentare la garanzia di una prospettiva.

Una evoluzione regressiva
Anche nella riforma del sistema pubblico ritroviamo elementi di comunanza con questa evoluzione regressiva e la ritroviamo in un ambito che ha costituito il fulcro della grande riforma degli anni ’90, ovvero la privatizzazione del rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione sul primo versante e l’introduzione della contrattazione collettiva integrativa quale strumento complementare dell’autonomia di regolazione dei rapporti tra le parti sull’altro versante. L’insieme dei principi che la legge delega introduce, infatti, appaiono in evidente controtendenza rispetto ai precedenti postulati autonomistici affermati dalla riforma degli anni ’90, tentando di riportare nell’alveo normativo centrale una serie di aspetti disciplinatori prima affidati al mercato negoziale, sottraendo, in tal modo, spazi di regolazione all’indipendenza delle parti contrattuali a favore di un rinnovato centralismo normativo che, come rilevato, si pone alla stregua della pronta reazione di un ordinamento sempre più proteso alla ricerca di meccanismi di difesa nell’attraversare congiunture così gravi come quella che stiamo vivendo.  Di tale dinamica, invero, sono prova alcuni profili di transito dalla fonte contrattuale a quella legale espressamente riportati nel testo legislativo di riforma (aggiornato ai lavori della prima commissione del 18 giugno scorso), laddove il neocentralismo normativo che la legge delega rispolvera richiama alla matrice legale una serie di ambiti di regolazione oggi chiaramente affidati alla base negoziale.
Si richiamano, tra gli altri, infatti, i seguenti contesti regolativi oggetto di trasferimento, come testualmente riportati dalla legislazione oggi in discussione: formazione dei dirigenti (art. 9, lett. d), responsabilità disciplinare dei dirigenti (art. 9, lett. l), trattamento economico fondamentale ed accessorio dei dirigenti e finanziamento del trattamento fondamentale (art. 9, lett. m), previsione di un premio monetario annuale da riconoscere a non più di un decimo dei dirigenti e dei dipendenti (art. 9, lett. m), disciplina dei fondi di finanziamento della retribuzione accessoria dei dirigenti (art. 9, lett. m), riequilibrio dei fondi destinati alla retribuzione accessoria dei dirigenti sulla base degli effettivi fabbisogni (art. 9, lett. n), concentrazione delle sedi di contrattazione integrativa (art. 13, lett. d), indicazione delle materie escluse dalla contrattazione integrativa (art. 13, lett. d), disciplina della forma di lavoro flessibile (art. 13, lett. h), semplificazione delle norme in materia di valutazione dei dipendenti, di riconoscimento del merito e di premialità (art. 13, lett. m), responsabilità disciplinare dei pubblici dipendenti (art. 13, lett. n).
Come si può intuire, il transito di tali ambiti di regolazione costituisce un massiccio ritorno alla fonte pubblicistico-legale del sistema di governo pubblico, uno spostamento che, oramai, fa pesantemente pendere l’ago della bilancia, anche nella materia del lavoro pubblico, verso la disciplina legislativa e regolamentare, lasciando, all’origine negoziale, uno spazio sempre più limitato. Si pensi, ad esempio, alla gestione degli istituti di finanziamento dei trattamenti economici accessori (cosiddetti “fondi”), da sempre egida dell’autonomismo contrattuale e dell’attuazione delle policy di governo delle risorse umane, oppure all’area della responsabilità disciplinare, tradizionalmente riconducibile ai profili di violazione delle regole contrattuali, oppure ancora alla governance della premialità, ambito di gestione strategica che rappresenta, forse, il momento più rappresentativo della sovranità locale nella valorizzazione delle professionalità interne.

Osservazioni finali
C’è da domandarsi, dunque, cosa resterà del modello contrattuale che, nel tempo, ha dato luogo all’icona della privatizzazione del lavoro pubblico; resteranno, con ogni probabilità, tracce di gestione su ambiti di limitato spessore strategico, laddove la politica di gestione delle risorse umane non potrà più esprimersi come in passato, stretta, come fatalmente sarà, nelle briglie di un sistema che ha arginato ogni margine di autonomia e di flessibilità di governo delle persone. Paradossalmente, quindi, la contrattualizzazione del rapporto di lavoro ritransiterà, nel silenzio generale, nell’alveo pubblicistico, ritornando sempre più prossima al sistema di disciplina centralizzato nelle norme di rango pubblicistico, laddove ogni scelta è già compiuta, ogni spazio è già occupato, ogni opzione si stempera nella necessità di presidio della congiuntura, ogni azione è dettata dal rigido scansionare delle esigenze di coordinamento della finanza pubblica.
Se questo è il destino del lavoro pubblico, allora, sarebbe stato più franco definirlo com’è: una strisciante ripubblicizzazione del rapporto di lavoro che, iniziata da circa un decennio a questa parte, si compirà con una riforma che non innoverà il sistema, ma introdurrà novità di sistema, ove la novità sarà costituita, in antitesi, dal ritorno al passato. Come già evidenziato, quindi, il ritorno al passato, nella logica della riforma, forse salverà il futuro del lavoro pubblico. Una triste considerazione agli occhi di chi aveva riposto, nella privatizzazione-contrattualizzazione del sistema, ogni speranza di vero rinnovamento.


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