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Nullo l'atto che non indica autorità emanante, oggetto, forma e destinatario

di Giovanni La Banca

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L Esclusivo per Quotidiano Enti Locali & PA

Un cittadino senegalese ha impugnato il provvedimento emesso dallo Sportello unico per l’immigrazione con il quale è stata rigettata la dichiarazione di emersione di lavoro irregolare presentata dal datore di lavoro in favore del ricorrente.
Il rigetto dell’istanza è dipeso dalla mancata presentazione del dichiarante convocato al fine di perfezionare la procedura di emersione.
La nullità dell’atto deriverebbe dalla mancata indicazione del luogo e della data di emissione, nonché dalla violazione delle garanzie partecipative previste sia dalla legge n. 241/1990 che dalla legge n. 102/2009.
È questo in sintesi il caso esaminato dalla terza sezione del Tar Puglia con la sentenza 15 giugno 2015 n. 868.

L’insussistenza dei presupposti di nullità dell’atto
L’articolo 21-septies della legge generale sul procedimento prevede la nullità del provvedimento che manca degli elementi essenziali. In assenza di un’esplicita indicazione legislativa degli elementi essenziali del provvedimento deve ritenersi che l'atto amministrativo nullo è quello privo degli elementi di identificazione strutturale, facendo riferimento, in particolare, alla forma, al destinatario, alla volontà, all'oggetto.
La mancata indicazione della data costituisce, pertanto, al più un’irregolarità.
In riferimento agli atti amministrativi, la ‘ratio’ del vizio della nullità risiede nell'inconfigurabilità della fattispecie concreta rispetto a quella astratta, accertabile con pronuncia giudiziale meramente dichiarativa.
Di tal ché, da tale “contrasto” deriva la radicale inefficacia (da intendersi in senso ampio, quale inidoneità dell'atto a produrre gli effetti da esso tipicamente discendenti), della generale legittimazione all'impugnativa e dell’insuscettibilità di sanatoria attraverso convalida.
Trattasi, dunque, di una patologia di maggiore gravità rispetto a quella che dà luogo ad un vizio di legittimità annullabile, tale da richiedere una sua agevole conoscibilità in concreto, attraverso un mero riscontro estrinseco del deficit dell'atto rispetto al suo paradigma legale.
È evidente, dunque, che le ipotesi di nullità dei provvedimenti amministrativi, incidendo sul principio generale per cui ogni violazione di legge comporta l'annullabilità dell'atto, hanno carattere tassativo e, come stabilito dalla norma, si verificano nei casi di nullità testuale, di difetto assoluto di attribuzione o di violazione o elusione del giudicato, nonché negli altri casi espressamente previsti dalla legge.
L’omissione di formalità quali il luogo, la data o la mancata comunicazione ex articolo 10-bis della legge n. 241/1990, pur rappresentando vizi del provvedimento amministrativo, non determinano la contestuale e automatica nullità dell’atto.

Il difetto di notifica
L’atto, invece, deve ritenersi annullabile quando non vi è stata la notifica al ricorrente della convocazione per il perfezionamento della procedura e per omissione dell’avviso ex articolo 10-bis della legge n. 241/1990.
Invero, ai sensi di tale ultima norma, il cosiddetto preavviso di rigetto è volto a far conoscere alle amministrazioni pubbliche, in contraddittorio rispetto agli esiti dell'istruttoria espletata, le ragioni, fattuali e giuridiche che, ad avviso dell'interessato, potrebbero contribuire a far assumere agli organi competenti una diversa determinazione finale, derivante, nello specifico, dalla ponderazione di tutti gli interessi in campo.
Contestualmente, tuttavia, il mancato rispetto dell'obbligo di preventiva comunicazione dei motivi, ostativi all'accoglimento dell'istanza, non risulta di per sé idoneo a giustificare l'annullamento del provvedimento, solo qualora, ai sensi dell'articolo 21-octies della stessa legge n. 241 del 1990, il contenuto del provvedimento in contestazione non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, laddove il ricorrente avesse potuto presentare osservazioni dopo l'invio della comunicazione ex articolo 10-bis citato.
A ciò aggiungasi che l’articolo 1-ter, comma 7, della legge n. 102/2009 dispone che lo Sportello unico per l'immigrazione, verificata l'ammissibilità della dichiarazione e acquisito il parere della Questura sull'insussistenza di motivi ostativi al rilascio del permesso di soggiorno, convoca le parti per la stipulazione del contratto di soggiorno e per la presentazione della richiesta del permesso di soggiorno per lavoro subordinato, previa esibizione dell'avvenuto pagamento del contributo previsto dalla legge.
La mancata presentazione delle parti senza giustificato motivo comporta l'archiviazione del procedimento.
Il dato letterale è chiaro nel prevedere che solo l’ingiustificata assenza di entrambe le parti (dichiarante e lavoratore) consente il rigetto dell’istanza.
Nel caso in cui il solo dichiarante è stato destinatario della convocazione da parte dello Sportello, e non anche il lavoratore straniero (senza che a quest’ultimo sia stato notificato il preavviso il diniego, ciò che gli avrebbe consentito di dare conto quanto meno della propria precedente mancata presentazione), il provvedimento deve ritenersi illegittimo.
Invero, rilevato che la mancata presentazione delle parti appare la sola ragione impeditiva dell’accoglimento dell’istanza (alla luce dell’assenza - sino a quel momento - di ulteriori elementi ostativi) e che, alla luce di quest’ultima circostanza e nel bilanciamento degli interessi in conflitto (per cui lo straniero è portatore di una qualificata aspirazione – di particolare spessore – a protrarre il soggiorno sul territorio nazionale), risulta ragionevole qualificare la condotta come sanabile e concedere un’ultima opportunità.
Con la conseguenza che l’atto emanato dalla PA è palesemente illegittimo.


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