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Scioglimento dei Comuni per mafia, anatomia di un istituto giuridico strategico

di Giovanni Tartaglia Polcini

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L Esclusivo per Quotidiano Enti Locali & PA

Quando si discorre di infiltrazioni mafiose negli enti pubblici, tenendo conto dello strapotere economico acquisito dalle organizzazioni mafiose, la prima domanda che occorre porsi è perché organizzazioni che fatturano miliardi di euro all'anno, che hanno ramificazioni in tutto il globo, si interessino delle scarse risorse di piccoli comuni (spesso in dissesto). Ciò avviene per la natura stessa delle organizzazioni di tipo mafioso: le cosche mirano al controllo delle istituzioni al livello più immediato del rapporto tra rappresentanti e rappresentati. Acquisire il controllo di un ente locale significa quindi poterne gestire in modo discrezionale i poteri, appropriandosi di una fondamentale articolazione territoriale che è quella più vicina alle esigenze del cittadino, anche in termini di sussidiarietà.

Inquadramento
L'istituto dello scioglimento ha un carattere del tutto straordinario ed eccezionale; può essere adottato solo nei casi e per i motivi tassativamente previsti dalla legge. Secondo la vigente normativa, lo scioglimento è disposto per due ordini di motivi:
- compimento di atti contrari alla Costituzione o gravi e persistenti violazioni di legge, nonché per gravi motivi di ordine pubblico, ipotesi quest'ultima che, concernendo la tutela della sicurezza e dell'ordine pubblico, resta di competenza degli organi dello Stato;
- impossibilità di assicurare il normale funzionamento degli organi e dei servizi, ipotesi tipizzata dalla legge in caso di dimissioni del sindaco, impedimento permanente, rimozione, decadenza o decesso dello stesso, dimissioni di oltre la metà (ultra dimidium) dei consiglieri, riduzione del consiglio alla metà dei componenti per impossibilità di surroga, mancata approvazione del bilancio, approvazione di una mozione di sfiducia.

L'istituto nei suoi profili diversi
Allo scioglimento dei consigli per infiltrazioni e condizionamenti di tipo mafioso la legge riserva autonomo rilievo. Anche questa fattispecie, analogamente a quella dei gravi motivi di ordine pubblico, è riservata alla competenza statale, rientrando nelle funzioni in materia di lotta alla criminalità organizzata.
I consigli comunali vengono sciolti in primo luogo quando compiono atti contrari alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge nonché per gravi motivi di ordine pubblico. L'ipotesi di atti contrari alla Costituzione è riconducibile al caso in cui un ente locale manifesta apertamente la volontà di disattendere norme o principi fondamentali che regolano l'ordinamento repubblicano (Ministero dell'interno, circolare 7 giugno 1990 n. 17102/127/1).
Per quanto riguarda la violazione di legge , solo una violazione che si qualifica per la sua particolare gravità può giustificare un provvedimento lesivo dell'autonomia dell'ente locale (violazioni che si riflettono direttamente sulle posizioni giuridiche soggettive dei cittadini, o compromettono la stessa funzionalità dell'ente o la funzionalità complessiva del sistema dei pubblici poteri).
La nozione di gravi motivi di ordine pubblico è quella che attiene alla sicurezza e alla quiete pubblica (Corte costituzionale, sentenza 11 luglio 1961 n. 40). Si precisa che, in presenza dei gravi motivi di ordine pubblico l'adozione dei provvedimenti di scioglimento è riservata alla competenza statale.
Si procede allo scioglimento anticipato degli organi anche quando non possa essere assicurato il normale funzionamento degli organi e dei servizi per dimissioni , impedimento permanente, rimozione, decadenza, decesso del sindaco; si tratta tuttavia di uno scioglimento solo formale, finalizzato a consentire le nuove elezioni nel primo turno utile, stante che la legge 8 giugno 1990 n.142 prevede che fino alle nuove elezioni il consiglio e la giunta rimangono in carica e le funzioni del sindaco vengono svolte dal vicesindaco. In caso di successivo impedimento, rimozione o decesso del vicesindaco reggente viene, invece, nominato un commissario.
I consigli comunali vengono sciolti anche nel caso di dimissioni di oltre la metà dei consiglieri (ultra dimidium). Le dimissioni ultra dimidium dei consiglieri hanno natura di atto collettivo caratterizzato da un inscindibile collegamento tra le volontà dei singoli consiglieri in funzione dell'obiettivo dello scioglimento del consiglio (Tar Campania–Napoli, sentenza 29 gennaio 2004 n. 846), ma non per questo possono in alcun modo essere considerate come un atto di natura negoziale (Tar Puglia–Lecce, sentenza 18 dicembre 2001, n. 7955).
Ai fini dello scioglimento per riduzione del consiglio alla metà dei componenti per impossibilità di surroga , vanno intesi quali componenti del consiglio quelli che fanno attualmente parte del consiglio, non invece quelli astrattamente previsti dalla legge. Ciò consente, in carenza di candidature, l'abbassamento del quorum per la costituzione dei consigli comunali (Consiglio di Stato, Sezione V, sentenza 4 giugno 2003 n. 3082).
Nel caso di mancata approvazione nei termini del bilancio , nel Friuli Venezia Giulia continuano a trovare applicazione gli articoli 36, 80 e 93 del decreto legislativo 25 febbraio 1995 n. 77, nel testo vigente alla data di entrata in vigore della citata legge regionale. La fattispecie è inoltre disciplinata dall'articolo 1 della legge regionale 11 dicembre 2003 n. 21. Tale normativa regionale prevede che, trascorso inutilmente il termine entro il quale il bilancio deve essere approvato senza che sia stato predisposto dalla giunta comunale il relativo schema, l'Assessore regionale competente in materia di autonomie locali nomina un commissario ad acta affinché lo predisponga d'ufficio per sottoporlo al consiglio. In tal caso e comunque nel caso in cui il consiglio non abbia approvato nei termini lo schema di bilancio predisposto dalla giunta, l'Assessore regionale assegna al consiglio un termine non superiore a venti giorni per la sua approvazione, decorso inutilmente il quale si sostituisce, mediante apposito commissario, all'amministrazione inadempiente. Dalla data del provvedimento sostitutivo inizia la procedura per lo scioglimento del consiglio, che prevede in primo luogo la sospensione dello stesso e la nomina di un commissario da parte dell'Assessore regionale per le autonomie locali ed in secondo luogo lo scioglimento dell'ente e la nomina del commissario straordinario, adottato con decreto del Presidente della Regione. Gli stessi effetti conseguono alla mancata approvazione dei provvedimenti di riequilibrio del bilancio da parte degli enti locali.
Anche l'approvazione di una mozione di sfiducia nei confronti del sindaco determina lo scioglimento del consiglio. In Regione, nel caso di presentazione della mozione di sfiducia trova applicazione l'articolo 37, comma 2 della legge 8 giugno 1990 n.142; si precisa che il testo dell'articolo 52 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, il quale disciplina la medesima fattispecie, ha recepito la novella introdotta dall'articolo 11, comma 5 della legge 3 agosto 1999 n. 265, con cui si è previsto che la mozione sia sottoscritta da almeno i due quinti dei consiglieri assegnati, senza computare a tal fine il sindaco. Pur sussistendo un rinvio di carattere statico da parte dell'articolo 23 della legge regionale 4 luglio 1997 n. 23 all'articolo 37 della legge 142/1990, la novella appare applicabile anche nella nostra Regione, in quanto con tale integrazione il legislatore ha inteso interpretare e chiarire un punto controverso, senza innovare la fonte normativa. La mozione deve quindi essere sottoscritta da almeno due quinti dei consiglieri assegnati, senza computare il sindaco. Deve essere discussa non prima di dieci giorni e non oltre trenta giorni dalla presentazione e, per essere approvata, deve essere votata per appello nominale dalla maggioranza assoluta dei componenti il consiglio. L'istituto della mozione di sfiducia si distingue, quanto agli effetti, da quello delle dimissioni di oltre la metà dei consiglieri assegnati, in quanto la mozione dà vita ad un dibattito in seno al consiglio, al termine del quale chi l'ha proposta può anche cambiare opinione e confermare la sua fiducia al sindaco (Tar Puglia–Lecce, sentenza 18 dicembre 2001 n. 7955). Nel caso di un consiglio comunale composto da 16 consiglieri, al fine di rispettare il dettato del comma 2 dell'articolo 52 del decreto legislativo 267/2000 che prevede la sottoscrizione di almeno due quinti dei consiglieri, il numero di firme necessarie per presentare la mozione di sfiducia è 7 (Direzione centrale relazioni internazionali, comunitarie e autonomie locali - Servizio affari istituzionali e sistema autonomie locali, 5 aprile 2005, n. 5658/1.3.16).
Il decreto di scioglimento dell'organo consiliare deve essere pubblicato nella Gazzetta Ufficiale (nel Friuli Venezia Giulia, nel Bollettino Ufficiale della Regione) anche al fine di stabilire un termine certo per la sua impugnazione (Consiglio di Stato–V Sezione, sentenza 21 novembre 2003 n. 7633). Il decreto conclude il procedimento finalizzato alla verifica dei presupposti che rendono necessario il rinnovo anticipato degli organi e ne conferisce certezza legale; pertanto, ha natura costitutiva e i suoi effetti si producono ex nunc (Consiglio di Stato – I Sezione, parere 13 marzo 2002 n. 762).


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