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Parità di genere, Palazzo Spada ribadisce gli obblighi delle amministrazioni locali

di Paolo Canaparo

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L Esclusivo per Quotidiano Enti Locali & PA

Su richiesta del Viminale, la prima sezione del Consiglio di Stato ha fornito il proprio parere (19 gennaio 2015 n. 93) su diversi profili applicativi in tema di "riequilibrio di genere" nelle amministrazioni locali.
Il giudice amministrativo premette che lo Statuto, in quanto atto normativo fondamentale che disciplina l'organizzazione e il funzionamento dell'Ente, deve contenere le norme volte ad assicurare condizioni di pari opportunità tra uomo e donna. L'omesso tempestivo adeguamento dello Statuto alle norme sul riequilibrio di genere consente l'esercizio del potere sostitutivo da parte dell'organo di controllo, in quanto rientra nei casi in cui l'Ente locale ha l'obbligo di emanare un atto previsto da una fonte normativa e non lo emani o lo ritardi (Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 8 settembre 2008 n. 4284). È una scelta obbligata, quindi, come evidenziato dal Consiglio di Stato, costituzionalmente corretta e non rinviabile se si vuol garantire il rispetto di un principio fondamentale dell'ordinamento giuridico.

L'esercizio dei poteri sostitutivi da parte delle Regioni
Quanto agli strumenti per l'esercizio dei poteri sostitutivi e di annullamento, essi sono previsti e disciplinati dagli articoli 136, 137 e 138 del Tuel, che in primo luogo e in via generale demandano l'esercizio del potere sostitutivo alle Regioni, nell'ambito della vigilanza che esercitano sugli atti delle Province e dei Comuni, e successivamente prevedono l'intervento statale in caso di inadempienza delle Autonomie territoriali.
Le Regioni, quindi, diffidano i Comuni che non hanno ancora adeguato i rispettivi Statuti e Regolamenti a provvedere entro un termine ragionevole (che il Consiglio di Stato indica in 90 giorni) e, nel caso di inadempienze, nominare un commissario ad acta, perché proceda all'adeguamento dello statuto per gli Enti rimasti insensibili alla diffida. Nell'ipotesi che una Regione non provveda, benché sollecitata dal Governo, il Consiglio richiama l'esercizio di poteri sostituitivi da parte del Presidente del Consiglio dei ministri, nelle forme previste dagli articoli 137 e 138 del Dlgs 267/2000.
La facoltà del Governo di far uso del potere sostitutivo nei confronti delle Autonomie territoriali è ribadita e ampliata dall'articolo 8 della legge 131/2003 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3), in presenza di violazioni in grado di incidere sensibilmente sui livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali o di compromettere l'unitarietà dell'ordinamento.

La validità delle deliberazioni di Giunta e Consiglio
Il Consiglio dello Stato aggiunge nel suo parere come le deliberazioni di Giunta e di Consiglio adottate dagli organi composti da soli uomini si debbano presumere valide, sia nel caso in cui l'atto deliberativo sia stato adottato mentre è pendente ricorso giurisdizionale avverso l'irregolare composizione dell'organo, sia nel caso in cui l'atto deliberativo sia stato adottato da un organo la cui irregolare composizione non sia stata impugnata.
La prima ipotesi è stata risolta dalla giurisprudenza amministrativa, che si è espressa nel senso che l'organo in carica si presume validamente costituito sino al deposito della sentenza che ne accerta l'illegittima composizione (Tar Lombardia, Brescia, sezione II, 13 gennaio 2012 n. 1). Fino a quel momento la Giunta o il Consiglio dispongono dei pieni poteri e i relativi atti beneficiano del principio della continuità degli organi amministrativi. Anche nella seconda ipotesi non ci sono riflessi diretti sulla validità dell'atto, che se non impugnato nei termini è divenuto inoppugnabile e ha acquistato stabilità.
A chiarimento, il Consiglio di Stato considera che il potere amministrativo è conferito dalla legge per la cura di interessi che non sono propri del soggetto che lo esercita e che richiedono una situazione di supremazia nell'ordinamento giuridico (principio di legalità). A questo principio si aggiungono quello di necessità, cioè il dovere del soggetto investito del potere di perseguire l'interesse pubblico sino a quando perduri la situazione che ha originato il potere e l'esigenza di curare gli interessi per cui è esercitato. Ne consegue che la stabilità dell'azione amministrativa è premessa e sintesi dei principi generali ai quali deve ispirarsi l'esercizio del potere pubblico: economicità, efficacia e non aggravamento, pubblicità e trasparenza, ragionevolezza e proporzionalità, buona fede e legittimo affidamento. Resta salvo l'esercizio del potere di autotutela dell'amministrazione (annullamento ordinario o straordinario) ove ne ricorrano i presupposti.

L'applicazione della legge 215/2012
Nel suo parere 93/2015 il Consiglio di Stato afferma anche che le disposizioni delle legge 215/2012 devono applicarsi soltanto all'atto del rinnovo della consiliatura o nel caso di dimissioni o di surrogazione di un membro della Giunta. Siffatta interpretazione, oltre a conformarsi ai principi di ragionevolezza e di buona amministrazione, rispetta l'intendimento del legislatore, come emerge dagli atti parlamentari, nei quali si legge che l'iniziativa legislativa "nasce dall'esigenza, finora elusa, di incentivare una maggiore presenza femminile nelle istituzioni a ogni livello, con la gradualità necessaria a garantire le pari opportunità per ambedue i sessi, in modo da evitare sia interventi di sola facciata sia forzature dall'alto che condizionano già in partenza la piena autonomia delle elette" (Atto Camera n. 4415- XVI legislatura).

La percentuale della rappresentanza di genere
Il parere del Consiglio si conclude rilevando come il legislatore non abbia indicato una percentuale precisa per riequilibrare il rapporto numerico tra i due sessi, sicché con riferimento alla composizione delle Giunte il vincolo non è stato precisato nelle dimensioni applicative.
Sul punto, pertanto, sussistono ampi spazi di discrezionalità che conseguono all'autonomia ordinamentale e devono essere compatibili con le dimensioni della realtà amministrativa considerata. In ogni caso, equilibrio di genere non significa parità di presenze maschili e femminili, quanto piuttosto evitare l'irragionevole preponderanza di un sesso rispetto all'altro, secondo un criterio già ampiamente espresso dalla giurisprudenza amministrativa. Soluzioni tassative al riguardo sono di competenza del legislatore, che tuttavia sia nel Dlgs 198/2006 (Codice delle pari opportunità), sia nella legge 215/2012, è sembrato privilegiare soluzioni ispirate a ragionevolezza e progressività.

La validità del decreto di nomina delle Giunta
Il Consiglio conclude che un decreto di nomina della Giunta legittimo e rispettoso dell'articolo 51 della Costituzione deve contenere alcuni elementi giustificativi:
- la dimostrazione di una preventiva e necessaria attività istruttoria, volta ad acquisire la disponibilità allo svolgimento dell'attività assessorile da parte di persone di entrambi i sessi;
- un'adeguata motivazione della mancata applicazione del principio di pari opportunità.
Le stesse motivazioni assumono rilievo nel caso di Comuni con meno di 15mila abitanti, sebbene per questi ultimi, a differenza di quelli di maggiori dimensioni demografiche, l'articolo 47, comma 4, del Tuel preveda la facoltà e non l'obbligo di nominare assessori esterni. Infatti, dovendosi escludere che l'articolo 1, comma 2, della legge 215/2012 abbia tacitamente abrogato l'articolo 47, comma 1, del Tuel, sul quale è intervenuto con modifiche specifiche, rimane soltanto da affermare che il Sindaco dovrà motivare il provvedimento di nomina della Giunta, nel caso sia stato impossibile pervenire a una composizione rispettosa dell'equilibrio di genere.


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