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Anticorruzione: con il PNA parte la pianificazione a livello decentrato

di Paolo Canaparo

Il Piano nazionale anticorruzione definisce il quadro unitario e strategico di programmazione delle attività che consente a ciascuna amministrazione di redigere il Piano triennale per la prevenzione

La CiVIT, in qualità di Autorità nazionale anticorruzione, ha approvato, con la delibera n. 72/2013, il primo Piano nazionale anticorruzione ex lege 190/2012, predisposto dal Dipartimento della Funzione pubblica e trasmesso alla Commissione a metà luglio. Il PNA recepisce, nella logica di collaborazione istituzionale e al fine di favorire l'applicazione della legge n. 190, le osservazioni formulate il primo agosto dall'Autorità, che hanno riguardato, tra l'altro, l'ambito soggettivo di applicazione del Piano, i contenuti minimi dei piani triennali delle amministrazioni e l'aggiornamento annuale del Piano, che deve essere un documento programmatico a scorrimento.
Nella stessa seduta, la CiVIT ha anche stabilito di segnalare al Ministro per la Funzione pubblica l'esigenza di prevedere, in fase di aggiornamento nel 2014, ulteriori integrazioni e specificazioni con riferimento ad aspetti, quali l'affinamento degli indicatori per la misurazione dell'efficacia di politiche e strumenti di prevenzione della corruzione, la definizione dei contenuti minimi dei piani di formazione in tema di anticorruzione e dei criteri in base ai quali viene articolata l'offerta formativa pubblica in tema di anticorruzione, la definizione degli aspetti organizzativi della funzione di coordinamento nelle diverse categorie di amministrazioni, l'articolazione delle politiche di prevenzione differenziate per settore, l'introduzione di iniziative nazionali di prevenzione a carattere trasversale, l'individuazione di buone pratiche, nonché la previsione e il coordinamento di iniziative per la diffusione del Piano e della cultura della legalità per migliorare l'efficacia delle politiche di prevenzione.
Gli obiettivi del PNA
Gli obiettivi fondamentali del PNA sono quelli di ridurre le opportunità che si verifichino casi di corruzione, di aumentare la capacità di scoprire episodi di corruzione e di creare un contesto sfavorevole alla corruzione. Il sistema deve garantire che le strategie nazionali si sviluppino e si modifichino a seconda delle esigenze e del feedback ricevuto dalle amministrazioni, in modo da mettere via via a punto degli strumenti di prevenzione mirati e sempre più incisivi. In questa logica, l'adozione del PNA non si configura come un'attività una tantum, bensì come un processo ciclico in cui le strategie e gli strumenti vengono via via affinati, modificati o sostituiti in relazione al feedback ottenuto dalla loro applicazione. Inoltre, l'adozione del PNA tiene conto dell'esigenza di uno sviluppo graduale e progressivo del sistema di prevenzione, nella consapevolezza che il successo degli interventi dipende in larga misura dal consenso sulle politiche di prevenzione, dalla loro accettazione e dalla concreta promozione delle stesse da parte di tutti gli attori coinvolti.
I destinatari del PNA
Sono destinatarie del PNA tutte le pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del Dlgs 165/2001. Gli indirizzi contenuti nel Piano hanno come destinatari anche le Regioni, gli Enti del Ssn, gli Enti locali e gli enti a essi collegati, fermo restando quanto previsto dall'intesa raggiunta in sede di Conferenza unificata il 24 luglio 2013 ai sensi dell'articolo 1, commi 60 e 61, della legge n. 190 del 2012. Gli indirizzi contenuti nel PNA riguardano anche il personale delle Forze armate, Forze di polizia a ordinamento civile e militare, della carriera diplomatica e prefettizia, i professori e ricercatori universitari.
Il PNA raccomanda alle autorità amministrative indipendenti, alle amministrazioni del Parlamento, della Corte costituzionale, della Presidenza della Repubblica, nonché agli organi di autogoverno della Magistratura e dell'Avvocatura dello Stato di valutare l'adozione di iniziative, anche in analogia a quanto stabilito dalla legge n. 190 e dai decreti attuativi della legge, al fine di attuare un'adeguata politica di prevenzione del rischio di corruzione.
La struttura e i contenuti del PNA
Il Piano si compone di tre sezioni: nella prima sono esposti gli obiettivi e le azioni da attivare a livello nazionale, nella seconda viene definita la strategia per ogni singola amministrazione e contiene le direttive per applicare le misure di prevenzione, nella terza, infine, sono dettate le istruzioni per la comunicazione dei dati e delle informazioni necessari al successivo monitoraggio.
In particolare, il Piano, dopo aver illustrato gli obiettivi, i vincoli all'attuazione della strategia e le azioni per la prevenzione a livello nazionale, indica le finalità del PTPC (Piani triennali di prevenzione della corruzione) con il quale ogni singola amministrazione deve (è un dovere e una mera facoltà) formulare la strategia di prevenzione individuando il rischio di esposizione al fenomeno corruttivo e di conseguenza adottare azioni per ridurre la possibilità di comportamenti illeciti. Sarà l'organo di indirizzo politico, su proposta del Responsabile per la prevenzione - che per gli Enti locali è di norma individuato nel segretario - ad adottare il PTPC. Nella seconda sezione della proposta sono analizzate azioni e misure di prevenzione a livello decentrato. Si parte dalle norme sulla trasparenza (legge 190/2013 e Dlgs 33/2013) e passando per il codice di comportamento (Dpr n. 62 del 2013) si arriva a focalizzare le disposizioni che coinvolgono il personale. Dalla rotazione all'obbligo di astensione in caso di conflitto d'interessi, dal conferimento degli incarichi alle incompatibilità per posizioni dirigenziali, dalla formazione ai patti d'integrità negli affidamenti, vengono definiti i tasselli necessari a disegnare la strategia anticorruzione delle singole amministrazioni.
L'elaborazione del Piano triennale anticorruzione
Con l'approvazione del Piano nazionale prende concretamente avvio la fase di attuazione del cuore della legge anticorruzione: la pianificazione della strategia di prevenzione a livello decentrato. Il Piano permette, infatti, di disporre di quel quadro unitario e strategico di programmazione delle attività perché ciascuna amministrazione possa redigere il Piano triennale per la prevenzione della corruzione - che di regola include anche il Programma triennale per la trasparenza e l'integrità - entro il 31 gennaio 2014, e, di conseguenza, predisporre gli strumenti previsti dalla legge n. 190. L'approvazione definitiva del Piano rappresenta però un passo importante non solo perché si possa dare piena attuazione alle nuove strategie di prevenzione ma anche per consentire all'Autorità Nazionale Anticorruzione di esercitare le proprie attività di vigilanza.
Contenuti minimi dei piani
Tra i cosiddetti "contenuti minimi" che devono essere assicurati nei piani triennali di prevenzione delle amministrazioni, il PNA indica, tra gli altri, l'individuazione delle attività più facilmente corruttibili, come quelle citate nella stessa legge n. 190: le autorizzazioni o concessioni; la scelta del contraente nell'affidamento di lavori, forniture e servizi; la concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari; i concorsi per l'assunzione del personale.
Devono essere poi adottati specifici sistemi di rotazione del personale addetto alle aree a rischio, misure per assicurare l'adeguata tutela dei cosiddetti whistleblowers, ovvero i dipendenti che effettuano segnalazioni di illeciti, obblighi di astensione in caso di conflitto di interesse dei dirigenti e discipline specifiche in materia di conferimento di incarichi dirigenziali in caso di particolari attività o incarichi precedentemente ricoperti, per evitare fenomeni di pantouflage-revolving doors, come aveva chiesto l'Ocse nel documento dello scorso aprile in cui elogiava il Governo per l'adozione della legge n. 190 e lo incoraggiava a una sua efficace implementazione. Inoltre deve essere previsto un controllo sull'applicazione delle sanzioni disciplinari ai dipendenti e il coordinamento del Piano con quello della performance e il sistema di valutazione.
Il PNA specifica che, in prima applicazione, i piani triennali dovranno coprire il periodo 2013-2016, così che dovranno anche indicare iniziative e misure anticorruzione adottate nel 2013. Annualmente poi il Piano nazionale verrà aggiornato in quanto a scorrimento. I piani triennali, su cui è previsto il monitoraggio centrale, dovranno prevedere anche concreti e verificabili programmi di formazione in materia di etica, integrità e altre tematiche attinenti alla prevenzione della corruzione.


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