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Nuove entrate dalla messa a disposizione dei locali per i partiti

di V ittorio Italia

La recente legge del 6 luglio 2012, n. 96: «Norme in materia di riduzione dei contributi pubblici in favore dei partiti e dei movimenti politici» contiene importanti disposizioni che possono aumentare le entrate di questi Enti. L'articolo 8 , che ha come titolo: «Uso di locali per lo svolgimento di attività politiche», stabilisce che: «li Enti locali, previa disciplina della materia con apposito regolamento, anche attraverso convenzioni con gli istituti scolastici e con le altre istituzioni pubbliche e private, possono mettere a disposizione dei partiti e dei movimenti politici, di cui alla presente legge, locali per lo svolgimento di riunioni, assemblee, convegni o altre iniziative finalizzate allo svolgimento dell'attività politica. I partiti rimborsano, secondo tariffari definiti dalle amministrazioni locali, le spese di manutenzione e di funzionamento dei locali utilizzati per lo svolgimento di attività politiche per il tempo per il quale essi se ne avvalgono».
Questa norma consente quindi di acquisire delle risorse economiche mettendo a disposizione, dei partiti e dei movimenti politici, dei "locali" (di scuole, di immobili che appartengono ai Comuni ed alle Province) per lo svolgimento di attività politiche.
Le finalità della norma sono evidenti e sono diverse da quelle previste nell'articolo 3 della legge sul contenimento delle spese, che prevedono l' "uso gratuito" degli immobili dello Stato, Regioni ed Enti locali . Ma la norma non è tecnicamente precisa e fa sorgere alcuni problemi interpretativi. E' quindi necessario esaminarne le singole parti, analizzando anche le singole parole, perché queste imprecisioni tecniche possono determinare degli errori, dei danni, con le conseguenti responsabilità.

Esame letterale della norma
Consideriamo innanzitutto la prima frase del comma 1, analizzando le singole parti.
Gli Enti locali, previsti in questa parte del comma, sono innanzitutto i Comuni.
Anche le Province, ovviamente, fanno parte degli Enti locali. Ci si deve però chiedere se nell'espressione: «Enti locali» rientrino anche le Province, per le quali è previsto l'accorpamento con altre Province. Al quesito si risponde che sino a quando l'accorpamento non sarà attuato, con l'attribuzione dei beni alla Provincia "accorpante", le Province in fase di accorpamento potranno utilizzare i loro locali, mettendoli a disposizione dei partiti politici e dei movimenti politici per le finalità stabilite nell'articolo 8. Il tempo della messa a disposizione dovrà tenere conto del termine temporale di questo accorpamento.
Anche le Città metropolitane, quando saranno costituite, devono essere considerate tra gli Enti locali, ai sensi dell'articolo 114, comma 1 della Costituzione.
Nell'esame delle parole dell'inciso: «previa disciplina della materia con apposito regolamento».si deve fermare l'attenzione su alcune parole. Innanzitutto sulla parola: «previa», che significa precedente. La regolamentazione che dovrà essere data a questo problema dovrà quindi essere stabilita prima, e l'Ente locale non potrà emanare una delibera che affronti tale problema, se non vi sarà, prima, una disciplina di questo argomento, stabilita con apposito regolamento.
In secondo luogo, bisogna considerare le parole: «disciplina della materia».
«Disciplina» sta per "regolamentazione", e per quanto riguarda la parola: «materia», essa è imprecisa.
L'uso dei locali per finalità politiche non costituisce una materia, ma un argomento, un istituto, o meglio ancora, una fattispecie normativa. La parola «materia» indica un complesso, un insieme di istituti o di fattispecie, come nell'articolo 117, comma 3 della Costituzione, dove sono previste le "materie" della legislazione concorrente. Nell'articolo 8, invece, «disciplina della materia» sta per regolamentazione dell'uso dei locali per attività politiche, e la regolamentazione di questa fattispecie deve essere stabilita prima.

Il regolamento
In terzo luogo, si deve fermare l'attenzione sulle parole: «con apposito regolamento».
Lo strumento normativo previsto dalla legge per stabilire la «previa» disciplina, è quella di un "Regolamento locale", e deve essere un Regolamento "apposito" cioè un Regolamento che si riferisce esclusivamente all'argomento dell'uso dei locali.
Non sarebbe legittimo inserire questa normativa regolamentare in un altro Regolamento, ad esempio il Regolamento degli uffici e dei servizi. Deve trattarsi quindi di un Regolamento ad hoc, di un "apposito" Regolamento, deliberato dal Consiglio, e con i limiti di cui all'articolo 7 del Testo unico degli Enti locali, che prevede il "rispetto" dello statuto e "dei principi fissati dalla legge".
Sorge qui un problema, perché il citato articolo 8, non precisa se tutte le disposizioni di questa legge siano disposizioni di principio, ed in particolare se l'articolo 8 di questa legge costituisca una disposizione di principio.
La risposta che si ritiene di esprimere è duplice.
In riferimento all'articolo 8, la risposta è positiva, perché tale norma si rivolge agli Enti locali e stabilisce delle disposizioni che regolano la loro attività regolamentare.
Per quanto riguarda tutte le disposizioni di questa legge, la risposta è negativa per tre ragioni.
Innanzitutto, il legislatore non ha stabilito nulla, mentre sarebbe stato opportuno che questa precisazione fosse stata stabilita nella legge stessa, con una formula simile a quanto stabilito nel decreto legge sul "risparmio delle spese", che richiama, come limiti alla norma regolamentare degli Enti locali, «i principi di coordinamento della finanza pubblica» .
In secondo luogo, si deve tenere conto che l'articolo 7 del Testo unico prevede, come limite al Regolamento, il rispetto dello statuto, nella considerazione delle disposizioni di questa legge si dovrà vagliare se lo statuto del Comune o della Provincia prevede regole contrarie o diverse per l'utilizzo dei locali dell'Ente. In tal caso, se l'Ente non ritiene di modificare lo statuto, il Regolamento dovrà "rispettare" queste regole contrarie e diverse.
In terzo luogo, per inquadrare compiutamente il problema, si deve aggiungere che nell'articolo 6 del Testo unico degli Enti locali, è previsto che lo "spazio" giuridico dello statuto ha un margine di autonomia, ed è stabilito che lo statuto ha un suo "spazio", non nel rispetto dei principi, ma nell'ambito dei principi fissati dal presente Testo unico.
I limiti di questo "apposito" Regolamento locale sono perciò complessi.
L'avverbio: «anche», inserito nel contesto: «con apposito regolamento, anche attraverso convenzioni», fa sorgere qualche problema.
Si tratta di problemi diversi da quelli di carattere costituzionale che sono sorti con l'inserimento dell'avverbio "anche" nell'articolo 54, comma 4, del Testo unico degli Enti locali , e riguardano problemi di interpretazione.
Infatti non è chiaro, proprio per la collocazione di questo avverbio «anche»:
a) se gli Enti locali possono mettere a disposizione dei partiti politici e dei movimenti politici i "locali", senza che vi sia, prima, l'apposito Regolamento;
b) se gli Enti locali possano fare ciò soltanto dopo avere stipulato le Convenzioni, o anche senza di esse.
c) se questo avverbio anche prescriva qualcosa di aggiuntivo (come farebbe pensare la stessa etimologia del termine), e cioè che vi siano, prima, sia il Regolamento, sia queste Convenzioni.
A giudizio di chi scrive, poiché è previsto che vi sia, prima, una disciplina generale attraverso un Regolamento, e poi una disciplina particolare attraverso la Convenzione, si ritiene più corretta la soluzione che vi debba essere prima il Regolamento e la Convenzione (o le Convenzioni), con la conseguenza che il Regolamento debba prevedere le Convenzioni e i loro contenuti.
Il termine "Convenzione" indica un accordo, stipulato tra Enti o tra Enti ed organi, con personalità o soggettività giuridica.
Nell'articolo 8, la legge fa riferimento alle Convenzioni, ma non stabilisce chi debba stipulare, quando e con quale procedimento, e tutto questo deve essere disciplinato dal Regolamento.
Le Convenzioni devono riguardare innanzitutto gli istituti scolastici, e quindi Istituti pubblici, dipendenti dal Comune o dalla Provincia.
Gli Istituti privati possono essere presi in considerazione, ma in quanto istituzioni private.
La formula: "istituzioni pubbliche e private" è molto ampia, e fa esplicito riferimento non soltanto alle istituzioni pubbliche (si pensi alle istituzioni di assistenza), ma anche alle istituzioni private.
Queste ultime si riferiscono ad Enti o soggetti privati, che possono non avere alcun rapporto di dipendenza con il Comune o con la Provincia, ma che devono avere il requisito di trovarsi, rispettivamente, nel territorio del Comune o della Provincia. Il territorio è quindi il legame che vincola tali Istituzioni all'Ente locale.
Ci si può chiedere se questo "apposito" Regolamento, che incide su profili economici, debba essere controllato da qualche Ente od organo, ed in particolare se sia necessario o opportuno che vi sia il "controllo collaborativo" da parte della Corte dei conti.
A giudizio di chi scrive, ciò appare opportuno, e potrebbe essere previsto dal Regolamento stesso, con il vantaggio di fissare delle Linee guida utili per il modello del Regolamento, e per il modello della Convenzione.
L'espressione: «possono», inserita nell'inciso: «possono mettere a disposizione», indica ovviamente una facoltà, e non un obbligo. Alcuni problemi possono invece sorgere per l'espressione: «mettere a disposizione».
Il significato dell'espressione può essere chiarito considerando l'oggetto, cioè il bene che può essere messo a disposizione.
L'oggetto o il bene è costituito da parte di un immobile, che appartiene ai beni patrimoniali dell'Ente. Questo oggetto o bene non potrebbe essere, sulla base di un Regolamento e di una Convenzione, alienato, o dato in locazione o in comodato. L'espressione: «mettere a disposizione» rammenta il "contratto d'uso" di cui all'articolo 1021 del Codice civile, ed anche il contratto innominato, dove vi è l' incontro di due volontà, e tali volontà devono concordare sul fatto che alcuni locali possono essere "utilizzati", come dice la seconda parte dell'articolo 8, per lo svolgimento di attività politiche, per un determinato tempo.
Ciò conferma la necessità che questo Regolamento sia articolato anche nei dettagli, e che contenga tutti gli elementi per il contenuto della Convenzione.

I partiti politici
Dall'esame dell'inciso: «a disposizione dei partiti e dei movimenti politici di cui alla presente legge" risulta che i soggetti che sono favoriti da questa "messa a disposizione" dei locali sono i partiti politici ed i movimenti politici.
Il partito politico, dal punto di vista giuridico (articolo 49 della Costituzione e 14 del Codice civile) è un'associazione costituita con atto pubblico, stabile, fissata con atto costitutivo o con lo statuto, con una propria organizzazione ed attività.
Il movimento politico, come indica lo stesso nome, indica qualcosa di organizzato che è ancora in moto, in movimento, che non ha ancora una struttura stabilmente definita. Il movimento politico ha una prima intelaiatura, ed una prima stabilità organizzativa. Un gruppo di tre o quattro amici che discutono di politica, non costituisce un movimento politico, ma soltanto l'embrione, il nucleo di un "futuro" movimento politico. Perché vi sia un movimento politico tale da giustificare l'utilizzo dei locali del Comune, è indispensabile che vi sia questo embrione, che esso si dia una prima organizzazione iniziale, un'intelaiatura espressa, se non nello statuto, almeno nell'atto costitutivo. Tale intelaiatura deve essere raccordata a quanto stabilisce la legge 96/2012, che richiama i partiti ed i movimenti politici "di cui alla presente legge", e quindi con riferimento alla tematica dei contributi pubblici per le spese sostenute dai partiti politici e dei movimenti politici.
Deve quindi trattarsi di partiti o movimenti politici che hanno quest'intelaiatura, e specialmente che hanno effettuato delle spese elettorali di cui possono pretendere il rimborso.
Aggiungasi che la stessa legge stabilisce all'articolo 5 che i partiti politici e movimenti politici devono dotarsi di un atto costitutivo e di uno statuto, in forma di atto pubblico, e che si deve indicare in ogni caso l'organo competente ad approvare il rendiconto di esercizio e l'organo responsabile per la gestione economico finanziaria. Lo statuto deve poi essere conformato ai principi democratici nella vita interna del partito politico e del movimento politico, con particolare riguardo alla scelta dei candidati, al rispetto delle minoranze etniche degli iscritti.
Ci si deve domandare se i partiti politici ed i movimenti politici di cui all'articolo 8 (e cioè quelli ai quali sono messi a disposizione i locali) siano gli stessi partiti politici e movimenti politici di cui all'articolo 5, e se quindi debba trattarsi di partiti politici e movimenti politici che si sono dotati di uno statuto, o almeno di un atto costitutivo.
La risposta è affermativa, per le seguenti ragioni.
Innanzitutto, nella legge 96/2012 si fa riferimento ai partiti politici ed ai movimenti politici «ai sensi della presente legge», e ciò significa che vi è un'unitarietà di disciplina per questi soggetti in tutte le fattispecie previste dalla legge.
In secondo luogo, la previsione dei partiti politici e dei movimenti politici dell'articolo 8 segue quella stabilita nell'articolo 5, e il richiamo, nell'articolo 8, degli stessi soggetti (partiti politici e movimenti politici), significa che sono previsti gli stessi soggetti con la stessa disciplina.
In terzo luogo, le stesse ragioni che sono alla base della riduzione del finanziamento dei partiti politici e dei movimenti politici, sono altresì alla base del rimborso delle spese di manutenzione per l'uso dei locali per le attività politiche. La legittimazione che è stata espressa in favore dei partiti politici e dei movimenti politici vale per le due ipotesi, e in entrambe le ipotesi deve trattarsi di partiti politici e movimenti politici legittimati dall'ordinamento, e qualificati tramite l'atto costitutivo e/o lo statuto.
Queste nuove disposizioni sono particolarmente importanti.
Infatti, è la prima volta che – sia pure attraverso una legge che si riferisce alla diminuzione dei contributi per le spese elettorali – si è data attuazione dell'articolo 49 della Costituzione, nell'inciso: «con metodo democratico» , e il metodo democratico è stato inteso non soltanto come un metodo verso l'esterno, cioè nei confronti degli altri partiti e degli altri movimenti politici, ma anche all'interno del partito, in relazione alla vita democratica interna, con riguardo alla scelta dei candidato ed anche al rispetto delle minoranze "etniche" degli iscritti. La formulazione dell'articolo 8 è più avanzata dell'inciso dell' articolo 39, relativo all' ordinamento interno a base democratica delle associazioni sindacali Tutti questi sono punti essenziali alla disciplina dei partiti politici e dei movimenti politici «di cui alla presente legge».

Analisi del termine «locali»
Il termine «locali» si riferisce in generale al "luogo" o meglio ai "luoghi" chiusi, o comunque delimitati che fanno parte degli edifici.
La legge non precisa se si debba trattare di locali chiusi, e la formula potrebbe comprendere anche luoghi all'aperto delimitati da un confine (per esempio un giardino). Ma l'interpretazione del termine «locali» deve essere integrata dalle finalità dell'uso dei locali, stabilito nello stesso articolo 8, ed i locali sono quindi degli "spazi", dei luoghi adatti allo svolgimento delle "attività politiche" previste.
In conseguenza, deve trattarsi - almeno per la maggior parte dei casi - di locali chiusi ed arredati, e che abbiano degli "accessi" garantiti sotto il profilo della sicurezza.
Ciò è confermato dall'esame delle altre parole della legge, che stabilisce che questi locali devono essere adatti perché si possano svolgere delle riunioni, convegni, assemblee.
La legge stabilisce poi "altre iniziative", dove il denominatore comune è che queste iniziative devono essere finalizzate allo svolgimento dell'attività politica. L'espressione attività politica è molto ampia, perché fa riferimento a tutte quelle attività che hanno finalità politiche, della "polis", della "cosa pubblica". In conseguenza, queste attività si possono risolvere in riunioni di carattere tradizionale come convegni, discussioni, conferenze, ma potrebbero anche essere delle "feste", con proiezioni di documentari o di films, o con spettacoli teatrali, preceduti o seguiti da un dibattito.
Ci si può domandare se tra le "altre iniziative" si possono considerare anche feste da ballo, o "feste musicali", che sono precedute (o concluse) con una discussione politica. La risposta che si ritiene di esprimere è positiva, ed è determinante che vi sia una finalità di carattere politico. Per chiarire i dubbi che possono sorgere, è opportuno che il Regolamento stabilisca nei dettagli quali sono le "altre iniziative" consentite in base all'articolo 8 della legge.

I partiti rimborsano
La seconda frase del comma 1 fa parte di questo comma, e non costituisce un comma autonomo, un'entità logica autonoma. Il denominatore comune logico del comma è quindi unico, e ciò comporta delle conseguenze in sede di interpretazione.
Per quanto riguarda i criteri di questa interpretazione, si dovrà seguire lo stesso metodo precedentemente usato, analizzando le singole parole, perché ciascuna di esse può condizionare la soluzione dei problemi.
La seconda frase del comma stabilisce che il rimborso è effettuato dai partiti, e non si fa alcun cenno ai movimenti politici, che pure sono previsti nella prima frase del comma stesso.
Questo è un errore del legislatore, anche perché non si comprende la ragione per cui l'eventuale rimborso debba essere effettuato soltanto dai partiti politici, e non dai movimenti politici. Se si fossero voluti espungere i movimenti politici da questo rimborso, questi ultimi non sarebbero stati indicati nella prima parte del comma.
Questo errore può essere colmato in sede di interpretazione sistematica, perché nella prima frase dell'unico comma si fa riferimento ai partiti ed ai movimenti politici, ed entrambi possono svolgere delle attività politiche e possono utilizzare i locali messi a disposizione da parte degli Enti locali.
Il termine «rimborsano» non significa che possono rimborsare, ma che devono rimborsare, ed il Regolamento dovrà prevedere tutto ciò, che sarà poi stabilito anche nella Convenzione.
Il rimborso non è il risarcimento che presuppone un danno, bensì è un rimborso di spese, e vi dovrà quindi essere il calcolo delle spese effettuate.

Le spese di manutenzione e di funzionamento
Tali spese sono quelle di manutenzione e di funzionamento, e concernono quindi le spese relative alla luce, alla pulizia, riscaldamento, e ciò per il tempo nel quale i partiti o movimenti politici si sono avvalsi di questi locali.
La necessità della documentazione di queste spese dovrà essere precisata sia nel Regolamento, sia nella Convenzione.
Tra le spese di manutenzione e di funzionamento sono da comprendere anche i danni che possono essere provocati in occasione di queste attività politiche. Anche ciò dovrà essere precisato nel Regolamento e nella Convenzione.
La legge non ha previsto delle tariffe o un tariffario unico, ma sono previsti dei "tariffari" definiti dalle singole amministrazioni locali.
L'organo delle amministrazioni locali competente a tale definizione è la Giunta, che anche in altre ipotesi dove sono previste delle tariffe è stato considerato come l'organo competente.
E' da escludere che vi possa essere un rinnovo automatico, ed il problema dell'utilizzazione si riproporrà quando sarà terminato il periodo di utilizzazione, ed anche in base alle richieste.
L'Amministrazione stabilirà, seguendo un criterio di rotazione indicato dal Regolamento, a quale partito politico o movimento politico mettere temporaneamente a disposizione i locali, e per quale tempo.
La discrezionalità degli Enti locali
Gli Enti locali, quando decidono di dare in uso a partiti politici o movimenti politici dei locali, non possono seguire propri orientamenti politici, ma sono invece vincolati ai principi di imparzialità e di buona amministrazione, e devono attenersi a criteri di eguaglianza, e di "rotazione".
Ad esempio, l'ente locale X non potrebbe negare l'uso dei locali al partito Y, con l'argomento che esso ha orientamenti politici diversi dalla maggioranza che governa l'ente, oppure che non è democratico, o che non è progressista, o altra simile motivazione di comodo.
Un divieto legittimo sarebbe invece quello espresso nei confronti di un partito politico o movimento politico che, anche in base a sentenza, sia considerato come la "ricostituzione, sotto qualsiasi forma, del disciolto partito fascista", come previsto dalla XII Disposizione transitoria della Costituzione e dalla legge 645/1952. Peraltro tutto ciò dovrà essere stabilito nel Regolamento, e la regola generale è che - a parte l'eccezione di cui si è sopra fatto cenno e che è prevista nella Costituzione - tutti i partiti e movimenti politici hanno uno specifico interesse ad utilizzare questi locali.
Se ad un partito politico o ad un movimento politico è illegittimamente vietato l'uso di questi locali, il partito o il movimento politico potrà adire il giudice amministrativo, per l'annullamento di tale esplicito diniego.
In contrario a quanto esposto si potrebbe obiettare che si tratta di un diritto allo svolgimento dell'attività politica (ex artt. 21 e 49 Cost.) con la conseguente competenza del giudice ordinario.
Ma l'obiezione non sarebbe persuasiva, perché nel caso di specie vi è la "messa a disposizione" di locali della pubblica amministrazione, ed i partiti ed i movimenti politici sono, in riferimento a questo problema, titolari di un interesse legittimo.
L'Ente locale potrebbe stabilire nel Regolamento che i partiti politici o movimenti politici si dotino di un'assicurazione contro gli eventuali danni che potrebbero essere causati in questi locali.
Le responsabilità dell'Ente
Nell'ipotesi che siano stabiliti dei dinieghi illegittimi o illeciti favoritismi, accertati giudizialmente, con conseguente danno erariale, l'Ente locale ne è responsabile, e ne risponde il Dirigente che, stipulando la Convenzione, ha effettuato un atto di gestione.
Criteri di interpretazione delle norme del Regolamento e della Convenzione.
Qualche considerazione deve essere svolta sui criteri di interpretazione delle norme del futuro Regolamento, nonché della futura Convenzione.
Come si è detto, i Regolamenti locali hanno i limiti nel "rispetto" dello statuto e dei princìpi fissati dalle leggi, e tali limiti riguardano anche i limiti ed i criteri dell'interpretazione.
Tra i princìpi fissati dalle leggi, vi è - lo abbiamo già visto - l'articolo 8 della legge.
In conseguenza, le norme del Regolamento, oltre a tradizionali criteri dell'interpretazione letterale, devono essere considerati alla luce di quanto stabilito nell'articolo 8, e dei princìpi in esso stabiliti. Oltre a ciò, tra i "princìpi" si devono oggi tenere presenti i princìpi comunitari, tra i quali si possono rammentare quelli di trasparenza e della concorrenza.
Tale ultimo principio si applica anche alla fattispecie dell'uso dei locali, e comporta che le norme del Regolamento, in caso di dubbio, devono essere interpretate alla luce di questi princìpi, che costituiscono, nell'attuale momento storico, la "norma di chiusura" dell'intero sistema normativo.
L' articolo 8 della legge 6 luglio 2012, n. 96 è importante sotto vari profili. Innanzitutto, dà la possibilità agli enti locali di acquisire delle entrate, particolarmente utili in tempi di crisi.
In secondo luogo, esso ha dato una disciplina all' ordinamento interno dei partiti politici e dei movimenti politici, con una formulazione significativa ed innovatrice.
Questi elementi di novità devono essere stabiliti, anche con notazioni di dettaglio, nel previsto "apposito" regolamento, la cui formulazione si presenta tecnicamente complessa, anche perché le successive "Convenzioni" dovranno trovare la base in questo Regolamento.
Nel documento correlato si trova in modelo di questo Regolamento redatto in articoli, talora con soluzioni alternative. La traccia di questo Regolamento non deve essere ripreso, o addirittura ricopiato, ma deve essere "adattato" alla realtà sociale ed economica dell'Ente locale, specialmente esso deve essere "amalgamato" con le disposizioni dello statuto dell'Ente locale.


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